Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Уговор из Амстердама који је ступио на снагу у мају 1999. године имао је мање ефекте по политику заштите животне средине него Јединствени европски акт или Уговор из Мастрихта, али ни он није био без значаја. Одлуке које се доносе у складу са чланом 130ц биле су до тада предмет одлучивања у поступку сарадње, али оне одлуке о приближавању закона који се односе на унутрашње тржиште у складу са чланом 100а биле су предмет саодлучивања, што доводи до потенцијалне колизије чланова који дају правни основ за деловање у домену заштите животне средине. Управо Уговор из Амстердама елиминише поступак сарадње, смањујући могућност колизије.
Што је важније, он издваја принцип одрживог развоја као срце Уговора. Одрживи развој и заштита животне средине додати су у преамбулу први пут, тамо где Уговор из Мастрихта спомиње „одржив и неинфлаторни раст уз поштовање животне средине“, члан 2 у преамбули је преформулисан тако да је један од циљева „хармоничан, уравнотежен и одржив развој економских активности“. Истовремено, нови члан 3ц (члан 6 у ренумерацији) каже да „захтеви за заштиту животне средине морају бити интегрисани у дефиницији и имплементацији свих политика Заједнице и активностима које су наведене у члану 3“. Значајније од ових промена, биле су нормативне промене, посебно у начину на који Комисија приступа политици заштите животне средине. Треба поменути шест промена.
Прво, Сантерова (Jacques Santer) Комисија (1995–1999) ставља нагласак на консолидацију постојећих активности више него на покретање нових иницијатива. Док је крајем 70-их усвојено чак 80–90% еколошких закона, почетком 90-их проценат је пао на 40–50%. Од 306 прописа усвојених у периоду 1995–1999. године, 72% представљају измене и допуне постојећих закона.
Истовремено, забележен је раст броја Зелених и Белих књига (Green and White Papers), од којих су прве замишљене да подстакну расправу о питањима заштите животне средине, а друге да прикажу политичке ставове. Комисија је усвојила скоро 50 акционих планова и 35 мера усмерених ка иницирању јавне расправе. У области заштите животне средине, предложене су само две нове законодавне иницијативе, док је Комисија предложила јавну дебату о постизању споразума са индустријом, коришћењу зелених такси и дажбина, потреби да се побољша процес спровођења, затим о отпаду и рециклажи.
Друга промена се може означити као повећање свести у оквиру Комисије о потреби да се осигура координација између Генералних директората који су заинтересовани за питања животне средине. Ефекат принципа интегрисања захтева за заштиту животне средине са осталим политикама, био је обавезивање Комисије да осигура да се законски предлози подвргну бројним расправама пре слања Савету министара и Европском парламенту. То је често водило дуготрајним разговорима које укључују Генерални директорат за животну средину, кабинете заинтересованих комесара, званичнике из других заинтересованих директората, COREPER, представнике држава чланица у радним групама у Савету, представнике Парламента и његових одбора, чланове Економског и социјалног комитета, Комитета региона, националне бирократе, Европски зелени форум, као и представнике индустрије и еколошких невладиних организација. У покушају да побољша интеграцију политике, 1996. године, Генерални директорат за животну средину покренуо је реорганизацију у циљу ефикасније унутрашње координације.
Трећа промена је повезана са спровођењем прописа који припадају политици заштите животне средине. Наиме, Комисија је била веома забринута због проблема у вези са спровођењем. Случајеви неимплементације, непридржавање, делимичног поштовања и погрешне примене били су очигледни. Услед недостатка овлашћења за спровођења, као и њене потребе да се ослони на државе чланице и контролна тела (као што су еколошке невладине организације и грађани), Комисија је 1992. године подржала оснивање IMPEL-а. На тај начин националне извршне власти шаљу представнике на неформалне полугодишње састанке којима председава Генерални директорат за животну средину и држава чланица која председава ЕУ. Циљ је да се побољша примена подстицањем размене информација и искустава и побољшањем комуникације између Комисије и држава чланица. Међутим, све док Комисија не добије већу моћ да обавеже националне владе да пренесу законе ЕУ у национално законодавство, да пажљиво прати примену закона ЕУ и да примора релевантне националне и локалне власти да примењују законе, проблеми са имплементацијом остају.
Четврта промена повезана је са разликама у квалитету животне средине али и са националним законодавним решењима па тако проблеми заштите животне средине још више постају изражени након повећања броја чланица Уније. Приступ „Европе у више брзина“ присутан је у области заштите животне средине – неке државе чланице биле су заговорници чвршће регулативе док друге нису. Равнотежа се померила у корист ових првих када су се 1995. године Аустрија, Финска и Шведска, земље са строжијим националним прописима и развијенијом политиком заштите животне средине, придружиле ЕУ.
Процес прилагођавања предвиђен је у извесној мери у кооперативним програмима усмереним на помоћ потенцијалним чланицама ЕУ, државама централне и источне Европе (ЦИЕ) које пролазе кроз транзицију. На пример, PHARE програм настао је 1989. године за пружање економске помоћи Пољској и Мађарској, али се проширио на готово све земље ЦИЕ. Његова компонента заштите животне средине је у почетку била реактивна како би се усмерила пажња на проучавање специфичних проблема и помоћ да се успоставе стандарди и прописи, али након тога, и на активности везане за примену еколошких прописа.
У првих пет година (1990–1995) потрошено је око 430 милиона екија на животну средину и пројекте у домену нуклеарне безбедности. У међувремену, Кохезиони фонд – основан 1994. године помогао је Грчкој, Португалији, Шпанији и Републици Ирској да надокнаде трошкове због усвајања ригорознијих прописа из домена заштите животне средине, а 1998. године буџет овог фонда, порастао је на скоро 3 милијарде екија. Животна средина представља кључни елемент у програму Агенда 2000 из 1997. године, који има за циљ промовисање раста и конкуренције, уз истовремено јачање и реформу јавних политика у ЕУ, и наглашава потребу да се помогне кандидатима за чланство да усвоје европске законе из домена заштите животне средине.
Пета промена у приступу Комисије, односи се на нову процену инструмената који се користе у политици заштите животне средине. Следећи модел држава чланица, политика заштите животне средине ЕУ је до тада била фокусирана, углавном, на приступ „руковођење и командовање“ (command and control), који поставља јединствене стандарде, прописује методе којима треба да се испуне стандарди. Према томе, ЕУ поставља ограничене емисије из друмских, моторних и постројења за сагоревање, граничне вредности за испуштања опасних материја у воду, ограничења у погледу нивоа буке из машина.
У последњих неколико година, дошло је до преокрета и на нивоу Уније и на нивоу држава чланица. Инхерентни проблеми који настају као последица приступа „руковођења и командовања“ – као што су економска неефикасност која произилази из наметања једнообразних стандарда комбинују се са забринутошћу око погоршања економских проблема као што су незапосленост, као и са потребом да ЕУ постане конкурентнија на глобалном тржишту. Све до 1997. године ЕУ је била фокусирана на ограничавање емисије моторних возила, смањење садржаја сумпора у гориву и подстицање клизне скале смањења емисија сумпор диоксида (SO2) и азотних оксида.
Средином 90-их година двадесетог века, ЕУ развија глобалне одговоре на повезане проблеме што се огледа у доношењу закона као што су Директива о интегрисаном спречавању и контроли загађења (96/61), Оквирна директива о квалитету ваздуха (96/62), предлог за Директиву о водама који је објављен 1997. године, рад на стратегији против киселих киша 1996. године, преиспитивање политике хемикалија које је почело 1998. године. Ове иницијативе сугеришу да се политика ЕУ кретала ка интегрисаном приступу управљању животном средином.
Нови приступ у управљању животном средином у пракси је познат као „процедурализација“ релевантних еколошких обавеза. То заправо значи веће коришћење оквирних директива и хоризонталних мера, које нису усмерене само на природне ресурсе већ и на унакрсна питања као што су Закон о процени утицаја на животну средину и јавни приступ информацијама. Релевантни примери за то су Директива о интегрисаном спречавању и контроли загађења, Оквирна директива о квалитету ваздуха и Оквирна директива о водама.
Занимљиво је да се диференцијација одвија не само у државама чланицама или по регионима, већ често на нивоу појединачних предузећа. Ово се постиже кроз диференциране шеме дозвола, које су основане у складу са Директивом о интегрисаном спречавању и контроли загађења, или путем позивања на тзв. инструменте нове политике заштите животне средине (НЕПИс). Ово последње је одговор на потребе за ефикаснијим методама примене Закона о животној средини и обухватају тржишне инструменте, добровољне споразуме, еко-етикете и друге инструменте који се ослањају на добровољно учешће привредних субјеката или потрошача.
За разлику од Јединственог европског акта и Уговора из Мастрихта, који су суштински мењали правила за израду закона Европске уније у области животне средине, споразум из Амстердама је направио само низ мањих измена. Међутим, то може имати значајне индиректне ефекте на динамику политике заштите животне средине. Нови споразум је договорен и потписан у децембру 2000. године на Самиту ЕУ, након деветомесечне међувладине конференције. Зашто је ЕУ кренула у још једну рунду преговора тако брзо након ратификације Уговора из Амстердама? Једноставан одговор је да он није успео да реши важна питања како би се обезбедило ефикасно функционисање ЕУ услед скорашњег великог проширења.
Уговор из Амстердама није изазвао суштинску промену у домену креирања политике заштите животне средине али је ојачао посвећеност достизању одрживог развоја и интеграцији политике заштите животне средине. Пре Уговора из Нице, политика заштите животне средине била је предмет одлучивања квалификованом већином, осим у пет специфичних области. Једна од тих области, еколошко опорезивање, постала је најпопуларнији кандидат за реформу.
Европској комисији, која је дуго прижељкивала да државе чланице почну да експериментишу са новим (нерегулаторним) инструментима, пружиле су подршку и неке државе чланице попут Аустрије, Белгије, Данске и Холандије. Међутим, иницијатива је замрла због оштрог противљења Велике Британије, Шведске и Републике Ирске. Уместо тога, државе су договориле Декларацију у прилогу Уговора из Нице. У кратком року, деблокиран је застој у Савету за животну средину (Шпанија је нарочито користила правило једногласности да стави вето на енергетски порез). Ограничене промене су се догодиле у три од преостале четири области које су још увек предмет једногласног одлучивања на основу члана 175 (коришћење земљишта, планирања и воде).
Остави коментар