Креирање јавних политика и процес приступања Европској унији

КРЕИРАЊЕ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА И ПРОЦЕС ПРИСТУПАЊА ЕВРОПСКОЈ УНИЈИ

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Процес приступања Европској унији недвосмислено утиче на јавне политике у државама које имају статус кандидата за чланство у европском клубу. Крај Хладног рата и пад берлинског зида, означили су почетак новог периода у развоју Европске уније. Од тог тренутка, проширење, које је до тада било спорадичан догађај, почиње да представља важан и континуиран политички процес који је у годинама које следе довео до удвостручења броја чланица ЕУ.

Један од концепата који служи као помоћно средство у објашњавању домаћих промена које се током процеса приступања дешавају у државама кандидатима, јесте концепт европеизације. Државе кандидати и потенцијални кандидати немају могућност коју имају државе чланице да утичу на формулисање јавних политика, већ се њихова улога испољава кроз преузимање заједничких тековина – acquis communautaire и његову примену у националном законодавству.

Јавна политика нема јединствену дефиницију и поред великог броја студија које се баве овом темом. Она се односи на низ активности које се спроводе у циљу решавања одређених друштвених проблема.  Све политике имају за циљ решавање неког јавног проблема који је претходно дефинисан. Зато оне представљају одговор политичко – административног система на друштвену реалност за коју се сматра да је треба променити. Узмимо следеће примере – пораст стопе незапослености и материјалне несигурности незапослених, могу натерати државу да ревидира своја давања за незапослене или да предузме мере које би ревитализовале тржиште рада.

У креирању јавних политика учествују две групе актера: формални и неформални. Формални актери учествују у креирању јавне политике тако што им Устав или закони дају овлашћења да то чине. Институције законодавне, извршне и судске власти су прави представници ове групе. Неформални актери су они који учествују у процесу креирања политике без формалних овлашћења. Интересне групе и медији представници су неформалних актера. Комплексност проблема који су предмет решавања захтева учешће и посебних интересних група у виду истрaживачких организација – тзв. think tanks које користе своје стручне и аналитичке капацитете како би давале савете законодавцу о томе како да нека политика буде боља и ефикаснија.

Поменимо само неке од инструмената јавних политика који се могу користити појединачно или у комбинацији: закони и прописи; економски инструменти, укључујући и тржишне инструменте, порезе, таксе. Уредба је једна од најважнијих инструмената који користе владе. Она се може  дефинисати као владине интервенције кроз низ правила којима се регулише дозвољена и недозвољена активност за појединце, фирме или владина министарства и агенције, заједно са пратећим санкцијама и наградама.

Имајући у виду да се ЕУ истиче као творац многих јавних политика, не би требало да буде изненађење интересовање за европске јавне политике. Када су оснивачи Европских заједница планирали како ће изгледати институционални оквир будуће организације, кључни принцип којим су се руководили било је да се помоћу будућих институција направи равнотежа између различитих интереса, интереса држава и интереса наднационалне организације. То је касније резултирало прилично сложеном институционалном машинеријом. Међу формалним актерима јавних политика поменућемо Комисију, Савет министара (Савет), Европски парламент (Парламент), Европски савет, Суд правде европских заједница, Економски и социјални комитет, Комитет региона, Ревизорски суд, Европску централну банку и државе чланице.

Са друге стране, неформалне актере чине многобројне интересне групе, извршне агенције и јавно мњење. Број интересних група варира између 3.500 и 4.000. Када се узме у обзир број интересних група, закључује се да је он у порасту током протеклих деценија.

Модели креирања јавних политика ЕУ

Креирање јавних политика доста је сложен процес. Поред наднационалних и међувладиних институција, у креирању учествују и државе чланице, интересне групе и европске агенције (у случају креирања монетарне политике учествује и Европска централна банка).  Овај процес додатно чини сложеним испреплетеност европског, националног и субнационалног нивоа одлучивања. Неки модели креирања политика у ЕУ дају већу улогу наднационалним институцијама, док постоје и други модели који омогућавају државама чланицама контролу над процесом креирања политика. Модели креирања разликују се по неколико параметара:

• каква је улога Комисије (ексклузивно право на иницијативу или не);
• колика је улога Парламента (да ли је потребна сагласност или не);
• која врста одлучивања се примењује у Савету (једногласност или одлучивање квалификованом већином).

ЕУ у области креирања јавних политика представља изразито фрагментиран систем, у коме се модели  разликују не само између стубова, већ и унутар комунитарног стуба. Актери (чланице, европске институције, интересне групе) играју различите улоге. Реалност је да се јавне политике ЕУ креирају на нивоу испод Савета или Комисије. Обим посла и технократска природа закона значи да су запослени у Комисији и Савету одговорни за већи део процеса креирања.

Уговор из Лисабона разликује два модела креирања политика: редовни законодавни поступак и посебан законодавни поступак. Редовни законодавни поступак одговара претходном комунитарном моделу креирања политике ЕУ. Овај модел представља одраз идеје о равнотежи моћи међу кључним формалним актерима – Комисија, Савет и Парламент. Њихове улоге су строго предвиђене Уговором о функционисању ЕУ и могу се свести на следеће: Комисија има ексклузивно право иницијативе (осим у случају правосудне и полицијске сарадње у кривичним стварима где се као иницијатор може појавити најмање ¼ држава чланица), она у сваком моменту може да повуче или промени предлог; Парламент мора да се сложи са предлогом, а може и да усваја измене; Савет такође мора да се сложи и може да усваја амандмане. Без Комисије не би било предлога, без Савета и Парламента не би било прописа.

Редован законодавни поступак се користи за већину јавних политика у ЕУ. Међутим, и даље постоји низ области у којима се не примењују. У тим областима, не постоји јединствени алтернативни поступак. Ове моделе креирања јавних политика Лисабонски уговор зове једним именом – посебни законодавни поступци. Ове процедуре се разликују од редовног поступка, јер одступају у једном или више аспеката од равнотеже између три институције.  Посебни модели додељују мању улогу Парламенту, док се у Савету користе други начини одлучивања. На пример, споразуме између ЕУ и трећих земаља усваја Савет квалификованом већином, уз сагласност Парламента. Већина посебних законодавних процедура комбинује саветодавну улогу Парламента са једногласношћу у Савету. То је случај са породичним правом, социјалним осигурањем и индиректним порезима.

Отворени метод координације (ОМК) је релативно нови модел у креирању политика ЕУ. Уведен је у марту 2000. године, као део Лисабонске стратегије који треба да доведе до координације социјално – економских политика. Отворени метод координације је механизам који има за циљ приближавање политика држава чланица кроз процес постављања мерила (benchmarking) и  политике учења. Треба нагласити да и Комисија игра улогу у овом моделу јер надгледа перформансе држава чланица и саставља извештаје који се разматрају у Савету. ОМК се може применити у следећим областима: запошљавање, социјална заштита, образовање и тренинг, социјална инклузија. Крајњи исход овог модела је необавезујући. Државе чланице саме одлучују да ли ће испунити постављене циљеве, не постоје казне за оне државе чланице које то не раде.

Европеизација – теоријски приступ

Европеизација је широко прихваћен концепт у оквиру друштвених наука. Европеизација није једноставно синоним за европске интеграције или конвергенцију политика, премда са њима има доста додирних тачака. Европеизација је процес структурне промене који различито утиче на актере, институције, идеје и интересе. У најширем смислу, европеизација се може поистовети са појмом Европа, док се у ужем, може протумачити као одговор на политике Европске уније.

Европеизација има доминантан утицај на обликовање јавних политика у државама чланицама. Међутим, тај утицај није једнообразан нити у свим политикама, нити у свим државама. Државе чланице изгубиле су велики део простора за независну акцију у неким областима, као што су монетарна или трговинска политика. У другим областима, имају више утицаја на креирање: здравство или политика запошљавања. Између ова два екстрема налази се већина европских јавних политика.

Напори да се шире европске вредности, норме и правила, интерно или екстерно, наилазе на хетерогеност и различитост. Европске идеје суочавају се понекад са политичким оспоравањима будући да нису увек у складу са домаћим структурама својих прималаца. Европеизација није довела до нестанка националних институционалних и културних разлика. Историјски, социјални и културни фактори могу значајно ублажити поменуто ширење.

Најпрецизнија дефиниција европеизације је она коју је изнео Клаудио Радаели: „европеизација се састоји од процеса: а) стварања, б) дифузије и ц) институционализације формалних и неформалних правила, процедура, парадигми, стилова, заједничких веровања и норми које су први пут дефинисане и консолидоване у процесу креирања европских политика, а затим уграђене у логику домаћег (националног и субнационалног) дискурса, идентитета, политичких структура и јавних политика.“

Овако дефинисану европеизацију треба разликовати од сличних концепата са којима се она често меша. Европеизација није конвергенција. Конвергенција може бити последица европеизације. Европеизација може да произведе разилажења. Европеизација охрабрује промену националних политика, али неће се све државе одлучити за исте врсте промена. Европеизација се не поклапа нужно са хармонизацијом.

Механизми европеизације

У основи, постоје две врсте механизама: вертикална и хоризонтална европеизација. Вертикални механизми јасно разликују ниво ЕУ (где политика настаје) и домаћи ниво, где политика треба да се метаболише. Насупрот томе, хоризонтални механизми посматрају европеизацију као процес где нема притиска усклађивања са моделима политике ЕУ. Уместо тога, хоризонтални механизми укључују различите облике прилагођавања Европи, на основу тржишта или образаца социјализације. Тачније, вертикални механизми су засновани на адаптивном притиску док хоризонтални механизми укључују регулаторно такмичење.

Улога европских модела и вертикалне европеизације заснива се на томе да у неким областима државе чланице треба да ускладе домаће аранжмане са европским моделом. У овим случајевима ЕУ позитивно прописује усвајање модела, па се зато може користити термин „позитивне интеграције“ којим се овај механизам разликује од случајева „негативне интеграције“ у којем ЕУ укида националне баријере у настанку европских тржишта без прописивања модела. Када постоје европски модели, државе чланице су под адаптивним притиском.

Политике негативне интеграције креирају интегрисана тржишта уклањањем баријера за трговину, инвестиције и слободан промет људи. Оне не кажу како тржиштем треба управљати у смислу институционалних модела, али наглашавају улогу узајамног признавања једном уклоњених препрека. Кључни механизам  негативне интеграције је регулаторно такмичење. Постоје најмање три оквирна механизма хоризонталне европеизације. У неким случајевима, као што је железничка политика, ЕУ користи  минималистичке директиве или необавезујуће прописе. По својој природи, ови инструменти не стварају никакав притисак у смислу адаптације или регулаторног такмичења. Ипак, они могу припремити терен за велике промене политике.

Европеизација јавних политика у државама чланицама

Борзел и Булмер тврде да је европеизација двосмерни процес у коме државе чланице „аплоудују“ (upload) своје склоности ка Бриселу путем сложених преговора, а потом их „даунлодују“ (download). Европеизација јавних политика може имати различите облике и може утицати на све елементе јавне политике, као што су актери, ресурси и инструменти. Осим тога, европеизација може да утиче и на стил политике, чинећи га мање или више конфликтним, корпоративним или плуралистичким или мање или више регулативним.

Што је нижи ниво компатибилности између европских и домаћих процеса, политика и институција, то је већи адаптивни притисак. Разликујемо две врсте неслагања (misfit) којима европеизација врши притисак на државе чланице. Прво, европске политике могу довести до неслагања политике између европских правила и прописа и домаће политике. Европска политика може да оспори циљеве националне политике, регулаторне стандарде, инструменте или технике које се користе. Пошто неслагање политика ствара адаптивне трошкове на домаћем нивоу, државе чланице настоје да „аплоудују“ своју политику на европски ниво како би смањиле трошкове. Други тип неслагања и адаптивног притиска је институционално неслагање. Европеизација може изазвати институционално неслагање, оспоравајући домаћа правила и процедуре. Институционално неслагање је мање директно него неслагање политике. Иако може довести до великог адаптивног притиска, његови ефекти су дугорочни и постепени.

Постоје два услова за домаће промене као одговор на европеизацију. Прво, европеизација мора да буде неугодна јер мора постојати неки степен неслагања или несагласности између процеса на европском нивоу, политике и институција, и процеса, политика и институција на домаћем нивоу. Степен слагања или неслагања доводи до адаптивног притиска, што представља неопходан, али не и довољан услов за домаће промене. Други услов је да различити фактори, било да су то актери, или институције, одговарају на адаптивни притисак па тако долази до промене.

Европеизација је двосмерни процес. Она подразумева bottom-up и top-down димензију. Прва наглашава еволуцију европских институција кроз сет норми, правила и праксе, док се друга односи на утицај институција на политичке структуре и процесе у државама чланицама. Истраживачи европеизације углавном су се бавили bottom-up димензијом, истражујући динамику и потенцијалне исходе процеса изградње европских институција. Она се фокусира на начине на које владе држава чланица обликују исходе европских политика и прилагођавају се њима. Национални руководиоци настоје да умање трошкове које примена европских норми и правила може наметнути бирачима. Због тога, они имају општи подстицај да поставе своје домаће политике на европски ниво. Што је веће слагање између европских и домаћих политика, мањи су трошкови имплементације на националном нивоу.

Усклађивање је основни механизам ЕУ. То је несумњиво важан механизам који ЕУ користи да обезбеди националну промену и вероватну конвергенцију. Пошто се директивама наводе циљеви које треба остварити, али не и средства, усклађивање директно утиче на садржај политике. Емпиријска повезаност европеизације и конвергенције није сасвим јасна. У ствари, постојећа литература указује да нема аутоматске везе између њих. Може постојати конвергенција без европеизације. Али може такође бити европеизација без конвергенције. То се може десити када националне политике постану сличније једне другима због других фактора (нпр. културне или економске глобализације у општијем смислу, или билатералних ефеката учења).

Ефекти европеизације у погледу дубине промена до којих она доводи, крећу се у распону од инерције, преко апсорпције, до трансформације. Инерција представља ситуацију недостатка промене. Ова ситуација се може једноставно десити када земља сматра да се политичка архитектура ЕУ, избори, модели или политике, сувише разликују од домаће праксе. Инерција може имати облике кашњења у транспозицији директива, имплементацији и трансформацији. Апсорпција указује на промену у смислу адаптације. Она представља усвајање европских захтева без стварне измене домаћих структура и промене у логици политичког понашања. Трансформација, пак, указује на фундаменталне промене националних пракси. Европеизација може довести до смањивања сопствених позитивних ефеката. Ово је веома парадоксално, јер подразумева да национална политика постаје мање европска него што је била.

Европеизација јавних политика у процесу приступања

Нове државе чланице као и државе кандидати су преузимаоци права, политика и праксе ЕУ, односно, имали су ограничене могућностима за „аплоудовање политика“. Након добијања пуноправног чланства, овај образац је промењен, будући да су нове државе стекле могућност да учествују и у креирању јавних политика.

Кључне разлике у односу на претходне рунде проширења су: дужи временски период постепеног приближавања и адаптације, који је трајао око 15 година; много већи нагласак на усвајању и потпуној имплементацији законодавства пре приступања него што је био случај 80-тих, када су се Грчка, Португалија и Шпанија придружиле; пажња је посвећена домаћим институционалним капацитетима за имплементацију; широко су дефинисани услови за чланство у виду критеријума из Копенхагена; стварање машинерије за праћење и процену напретка кандидата на њиховом путу ка испуњавању критеријума за приступање; и ослањање на условљавање. Дискусије о европеизацији „источног стила“ имају тенденцију да се нагласе хијерархијски наметнути аспекти домаће адаптације, потпомогнути условљавањем.

Списку наведених разлика додаћемо и слабост институција у пост-социјалистичким државама – посебно оним које су тек настале након пада социјализма и постојање институционалних и политичких празнина, тако да европеизација подразумева не толико адаптацију, колико стварање нових актера, институција и политика. Владине административне институције и посебно, институције на централном нивоу власти, биле су највише погођене европеизацијом. Асиметрија моћи у току преговора о приступању између ЕУ и постојећих чланова, и кандидата, не мора нужно да значи да европеизација следи одозго надоле логику.

Концепт европеизације може се користити за испитивање ефеката које  ЕУ има на јавне политике у земљама кандидатима. То нас доводи до различитих механизама европеизације јавних политика у државама ЦИЕ, оних који су слични механизмима у ЕУ-15 и они који су карактеристични за процес приступања. Степен европеизације јавних политика говори нам о релативној ефикасности условљавања ЕУ у тој области, тако да европеизација може да се користи као аналитички оквир за тумачење утицаја условљавања на промене домаће политике. Студије о европеизацији држава ЦИЕ заснивају се на компаративној анализи политике и проучавању „различитих утицаја европских интеграција на домаће аранжмане и структуре“. Механизми европеизације баве се „hard трансфером“, односно како се преносе европска правила, процедуре и парадигме политике у ЦИЕ. Међутим, значај „soft трансфера“ – трансфера стилова, начина, заједничких веровања и норми је све очигледнији.

Хедер Грабе користи шест концепата како би разјаснила процес европеизације у државама ЦИЕ. Ови концепти су извучени из неколико различитих теоријских области: упоредна политика (трансфер политика), европске интеграције (институционална компатибилност), међународни односи (политика парадигме) и организационо понашање (институционални изоморфизам).

Трансфер политика један је од главних механизама европеизације. Агенда за трансфер политике одвија се под капом Претприступне стратегије – отуда првенствено бављење „hard“ трансфером. Анализа трансфера политике бави се тиме шта се преноси, који се механизми користе, и какви су резултати. Мотивација за трансфер политике била је релативно јасна: трансфер политике се врши пре свега због привлачности чланства у ЕУ.

Процес приступања ЕУ ствара две врсте трансфера политике: „hard“ трансфер програма, и „soft“ трансфер идеја, концепата и ставова. У случају источних кандидата, ЕУ је наметнула додатне политичке и економске услове који су захтевали да учине више од пуког усвајања постојећих правила ЕУ. Као резултат, утицај ЕУ је досегао у скоро сваки део јавних политика у државама кандидатима. Економска помоћ, стратешки документи, правни споразуми, и институционални контакти, активно су доприносили трансферу политике. Дневни ред за „hard“ трансфер је био прилично непроменљив. Уколико се анализира категорија „soft“ трансфера, није било прецизно наведено шта треба усвојити.

У случајевима извлачења лекција, владе позајмљују политике, институције, уз очекивање да ће тај трансфер довести до политике успеха уместо политике неуспеха. Наравно, основна претпоставка је да ће политике које су биле успешне у једној земљи бити успешне и у другој. Међутим, то очито није увек случај.  Најмање три фактора имају утицај на политику неуспеха. Прво, земља која позајмљује може имати недовољно информација о томе како политика односно институције функционишу у земљи из које се преноси: овај процес се зове неинформисани трансфер. Друго, иако је дошло до преноса, кључни елементи као што је политика или институционална структура нису пренети, што је довело до неуспеха: непотпуни трансфер. Треће, недовољно пажње може бити посвећено разликама између економског, социјалног, политичког и идеолошког контекста између земље која позајмљује и земље у коју се позајмљује: неприкладан трансфер.

ЕУ је имала индиректни утицај на неке политике, на пример у економским реформама у Мађарској 80-тих година. Осим тога, ЕУ је кроз  пројекте „братимљења“ (twinning) који су почели 1999. године у великој мери утицала на државне управе у Централној и Источној Европи. Државни званичници који раде у министарствима кроз програме „братимљења“, могли су да донесу европску праксу и норме директно у процес креирања политике. Постоји неколико проблема у покушајима да се измери дубина европеизације: делови министарства који су у контакту са ЕУ могу говорити језиком Брисела, али то не мора нужно да значи да њихове колеге у другим деловима министарства обраћају много пажње на ЕУ захтеве у формулисању политике. Трансфер политике из ЕУ у државе ЦИЕ, присилан је јер „једна влада или наднационална институција гура, или чак присиљава другу владу да усвоји одређени програм“. Међутим, овај процес није био у потпуности принудан, јер је била велика потражња за учењем код кандидата. То подразумева комбинацију добровољних и принудних услова трансфера. Осим тога, оно што је принудно за једну земљу, може бити добровољно усвојено у другој; на пример, чешка правила државне помоћи усвојена су сасвим добровољно, а Пољска је нерадо то учинила и оклевала касније са имплементацијом у овој области.

Актери ЕУ (посебно Комисија) инсистирају на ефикасном спровођењу правила ЕУ, а не само на буквалном преписивању правила. Фаза имплементације је од кључне важности за разумевање како ЕУ утиче на јавне политике у Централној и Источној Европи. Утицај ЕУ на креирање политике и имплементацију, посредован је помоћу домаћих актера. Чланице ЕУ често користе делимичну имплементацију како би ублажиле утицај европске политике на домаће политике. До великог трансфера европских правила и политика у национално законодавство несумњиво је дошло, али шта се дешавало након  имплементације, остаје питање које концепт трансфера политике не објашњава.

Концепт институционалне компатибилности коришћен је у неколико студија о домаћем утицају европеизације. Да би се систематски истражио утицај политике ЕУ у државама ЦИЕ, треба направити разлику између различитих врста политике које Унија креира. Тип јавне политике утиче на то какав утицај она има на домаћем нивоу. Ове врсте политика могу се груписати у три слична типа:

• прескриптивне политике
• прохибитивне политике
• оквирне политике.

Тамо где је политика прескриптивна, домаћи утицај ће бити мање приметан. Тамо где је прохибитивна политика, промене у законодавству, требало би да буду очигледне. Када се оквирне политике користе, биће промена у дискурсу креатора политике, док ће ефекти на законодавство и институције бити индиректни.

Институционални изоморфизам је концепт који значи да политичке институције постају сличније једне другој. Радаели аргументује да институционални изоморфизам има значајан потенцијал за анализу политике дифузије. Радаели тврди да европске институције стимулишу трансфер политике у постојећим државама чланицама катализирајући изоморфне процесе као што су принуда, миметизам и нормативни притисци. Подстицање изоморфизма је важан механизам којим се политике и институције могу пренети у државе кандидате због жеља креатора политике да стекну политички легитимитет за институционалне и политичке промене током пост-социјалистичке транзиције. Креатори политике могу да тврде да копирају институције ЕУ како би стекли легитимитет за своје активности.  Неизвесност око стандарда може да буде подстицај за институционални изоморфизам. У одсуству објективних стандарда за различите области политике, било је важно за ЦИЕ да изгледају као државе чланице. Ова потреба да се „изгледа слично“ је посебно важна за политике јединственог тржишта, због жеље Комисије да осигура да проширење не омета функционисање унутрашњег тржишта. Међутим, може постојати превише трошкова, где долази до „функционалног дуализма“, при чему њихове институције имају формалне карактеристике оних у ЕУ, али не функционишу добро.

Обим потенцијалне европеизације кроз политику приступања је веома широк, захваљујући ширини услова за приступање. Европеизација је у стању да дубоко продре у јавне политике управо због основних трансформација које се одвијају у пост-социјалистичким политичким заједницама.

Улазак у ЕУ подразумева велики број различитих процеса који имају потенцијал да утичу на одређени степен институционалне и политичке трансформације у Централној и Источној Европи. Механизми које ЕУ користи како би утицала на промену кроз условљавање, могу да се групишу у пет категорија:

• модели: пружање законских и институционалних шаблона;
• новац: помоћ и техничка помоћ;
• постављање мерила и праћење резултата;
• савети и twinning;
• контролисање: приступ преговорима и даљим фазама у процесу приступања.

Прва два механизма производе ефекте европеизације и у ЕУ-15: ЕУ производи законодавство за имплементацију у државама чланицама, заједно са новцем из буџета Заједнице који утиче на многе политике. И трећи механизам се користи у ЕУ-15, али постаје важан механизам кроз Лисабонски процес који је уведен 2000. године. Последња два механизма су првенствено резервисана за кандидате, и имају посебно јаке ефекте европеизације.

Државе кандидати ЦИЕ морале су да преузму све постојеће законе и норме, тако да су биле изложене истим притисцима европеизације као чланице у јавним политикама и институционалним шаблонима који морају преузети са ЕУ нивоа. Правна транспозиција и усклађивање са законима ЕУ од велике је важности. Поред наметања својих властитих норми, ЕУ ојачава и друге међународне правне норме, тако што и оне постају део условљавања. Да би се придружиле ЕУ, државе морају да ратификују разне међународне конвенције. ЕУ промовише, како јачање постојећих институција (као што су министарства), тако и успостављање нових (као што су агенције и регионалне административне јединице). Као и код старих чланица, пренос законодавних и институционалних модела укључује вертикалну и хоризонталну хармонизацију у зависности од тога да ли је област укључена позитивном или негативном интеграцијом. Кључна разлика је да кандидати нису могли да „аплоудују“ своје преференције у јавне политике на европском нивоу. Они су само потрошачи, а не произвођачи политика. То је значило да они нису могли да приговоре ако се политика ЕУ лоше уклапа са домаћим структурама или политикама. Штавише, кандидати су имали мање простора за маневрисање у спровођењу модела ЕУ јер су морали да докажу да су у стању да адекватно спроводе право ЕУ.

Кандидати су у великој мери погођени деловању оквирних механизама европеизације. То се дешава кроз три мекана механизма европеизације које је идентификовао Радаели. Кандидати су охрабрени да се ускладе са минималистичким директивама и необавезујућим директивама, како би се убедиле државе чланице да ће бити добри партнери у осетљивом подручју политике. На пример, они су позвани да прате Лисабонски процес економских реформи, иако то није био званично део аcquis-a.

Напредак ка приступању ЕУ је централно питање политичке дебате у ЦИЕ тако да је ЕУ била у стању да утиче на политику и институционални развој кроз рангирање кандидата, посебно, постављањем мерила, и пружањем примера најбоље праксе. Праћење је био кључни механизам у условљавању за чланство, кроз циклус Приступног партнерства и редовне Годишње извештаје које објављује Комисија. Овај процес обезбеђује ЕУ суптилним и веома ефикасним начином директног утицаја на домаћу политику. Не само да Годишњи извештаји дају оцене учинка појединачних министара, већ је покривено и спровођење појединачних политика. Редовне извештаје користиле су државе чланице да одлуче да ли да прихвате државу у даљим фазама процеса приступања. Међутим, језик који се користи у овим извештајима је општи. Постављени циљеви су често нејасни, на пример, потреба за повећањем капацитета, за бољом обуком. Један пример – Бугарској је речено да усвоји национално законодавство у области заштите података и да успостави надзорно тело 1999. године – без назнака онога што закон треба да садржи и како адекватно надзорно тело може да изгледа.

Најмоћније средство условљавања ЕУ за било ког кандидата је приступ различитим фазама у процесу приступања, посебно достизање статуса кандидата и отпочињање преговора. Иако је приступ преговорима и осталим фазама процеса приступања најмоћније политичко средство ЕУ, није прецизан инструмент који може да утиче на сложене промене у институционалним оквирима. Уместо тога, то је оружје које може да се користи само за приоритетне области. Међутим, употреба контролисаних санкција постаје контроверзна како се земље приближавају чланству. На пример, евидентно је на примеру Хрватске, када је ЕУ зауставила кандидата у отпочињању преговора о приступању због неизвршења политичких критеријума 2005. године, (није у потпуности испоштовала Међународни кривични суд за бившу Југославију). (Не)испуњавање хашког услова показало се кључним у напретку Србије у процесу стабилизације и придруживања.

Услови за приступање значајно се разликују између јужног (Грчка, Шпанија, Португалија) и источног проширења. Европско законодавство удвостручило се током 20 година колико је прошло између два процеса приступања. Када су Грчка, Португалија и Шпанија приступале, није било закона који су се односили на завршетак јединственог европског тржишта, а посебно није било заједничке валуте, политичке сарадње у правосуђу и унутрашњим пословима или спољне и безбедносне политике. Условљеност приступања уведена је само за источно проширење. Упркос овим разликама, земље кандидати суочили су се са сличним изазовима у борби за приступање због ограничених административно-управних капацитета. Грчка, Португалија и Шпанија осетиле су главни притисак тек након што су  постале чланице. Државе ЦИЕ, насупрот томе, морале су да ураде домаћи задатак пре него што су постале чланице.

Европеизација је директно утицала на процесе демократске транзиције и друштвено-економске модернизације у земљама ЦИЕ. За разлику од јужних држава, државе ЦИЕ морале су да усвоје цело тело европских закона пре приступања. ЕУ законодавство је далеко више свеобухватно него током 80-их година прошлог века, у суштини покрива све области државне активности. Асиметрични однос између ЕУ и земаља које приступају, ојачан је строгим приступним условљавањем ЕУ и њеним препознатљивим нагласком на развоју административних капацитета у ЦИЕ. Земље кандидати не само да су морале да спроводе политику ЕУ, већ и да докажу да су у стању да успоставе неопходну административну инфраструктуру да примене и спроведу политике. Поред тога, тзв. пети критеријум тражи од њих да покажу да имају административне капацитете да усвоје и прилагоде законодавство (Мадридски критеријум).

Административни капацитети не зависе само од финансијских ресурса, већ и од квалитета организационих структура и праксе. Поред тога, јавна администрација мора бити одвојена од политичких утицаја. Добри административни капацитети важни су нарочито због практичне примене.