Административни капацитети – најважнији услов за чланство у Европској унији

 Административни капацитети – најважнији услов за чланство у Европској унији

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Изградња институција као део процеса примене европских стандарда зависи од спремности за реформе, стања у коме се налази државна управа пре реформи као и од управне традиције државе. Многобројне студије о европеизацији идентификовале су домаћу администрацију и административну традицију као кључне факторе који утичу на преношење правила ЕУ у националне институционалне системе. Европска унија захтева од држава кандидата да реформишу систем јавне управе како би развили капацитет за примену acquis communautaire-a. Ове реформе обухватају широк дијапазон активности: од секторских прилагођавања, успостављањa централне координационе јединице за управљање ЕУ пословима па све до стварања професионалне и деполитизоване државне управе.

Важност постојања добрих административних капацитета намеће се простим посматрањем система ЕУ у коме је извршавање политика поверено државама чланицама у већој мери (у мањој мери Европска комисија спроводи политике), тако да су им за то потребни развијени административни капацитети потенцијалних чланица.

„Административни капацитет односи се на способност ефикасног управљања људским и физичким ресурсима који су неопходни како би се остварили задаци који су постављени пред владу“. Постоји више тзв. независних варијабли на основу којих можемо проценити какви су административни капацитети неке државе: систем јавне управе, територијална организација, управљање јавним расходима, систем ревизије и контроле. За државе које имају стратешко опредељење да постану део ЕУ, било да се налазе у статусу кандидата или потенцијалних кандидата, на врху свих услова које треба да остваре на том путу налази се развијање сопствених административних капацитета како би могле ефикасно да примене acquis communautaire. Усвајање и примена европских стандарда један је од начина на који се манифестује европеизација будући да се на тај начин у државама кандидатима и потенцијалним кандидатима производи промена националних институционалних система. У складу са тим, институционална прилагођавања која се намећу преузимањем европских стандарда, без сумње представљају последице европеизације, односно њене „одозго-надоле“ димензије.

Критеријум административних капацитета формулисан је експлицитно на Самиту у Мадриду 1995. године и означавао је допуну претходно дефинисаних копенхагеншких Критеријума који су постављени као услови за примање десет држава Централне и Источне Европе у чланство. Иако изгледа на први поглед као помоћни услов, дубљим сагледавањем његове суштине долази се до закључка да је критеријум административних капацитета заправо саставни део копенхагеншких критеријума, јер њихово испуњавање зависи управо и искључиво од изградње административних капацитета који ће спроводити европске стандарде. Један од разлога за увођење овог додатног критеријума је чињеница да је већина држава Централне и Источне Европе имала на плећима комунистичко наслеђе мање-више политизоване државне управе што је повећало сумње да су ове државе у стању да ефикасно примене ЕУ правила.

Како је процес проширења напредовао, критеријум административних капацитета је добијао све више на значају и комплексности, па се у једном тренутку дошло до тога да је „прерастао“ у изградњу институција. Административни капацитети држава кандидата и потенцијалних кандидата могу се посматрати као секторски (капацитети по областима за примену правних тековина као што су заједничко тржиште, конкуренција, итд.) и хоризонтални (свеукупни капацитети државне управе).

Кључни изазов са којим треба да се изборе посткомунистичке државе представља наслеђена „реалсоцијалистичка“ државна администрација. Са тим у вези, у овим државама није само циљ изградња модерне државне управе, већ стварање таквих административних капацитета који ће омогућити да држава ефикасно спроводи све обавезе из будућег чланства. Како примећује Граб, мале су шансе да државе кандидати изграде једнообразни модел јавне управе будући да чак ни остале државе староседеоци ЕУ немају јединствени модел јавне управе. Администрације у посткомунистичким државама имале су бројне проблеме са комунистичким наслеђем. Једна од последица таквог наслеђа јесте и немогућност да се одвоји бирократија од политике, односно смањење утицаја политике на државну управу.

Не постоји одредба у Оснивачким уговорима која се односи на то како треба да изгледа државна управа у државама чланицама. Државе чланице Европске уније имају различите системе државне администрације. ЕУ нема никакву надлежност над државном управом својих чланица. Зато се не може одредити један модел организације државне управе нпр. француски, немачки, британски или скандинавски који ће послужити као узор државама кандидатима. Међутим, постоје извесне сличности међу њиховим системима. Оно што им је заједничко јесте постојање одређених принципа. То су следећи принципи организовања државне управе: отвореност, транспарентност, професионалност, одговорност, делотворност и ефикасност. Управо ови принципи представљају основу „европског административног простора“. Поменути принципи управног права представљају „неформализовани акти“. „Европски административни простор“ се ствара кроз састанке и размену мишљења и искустава службеника држава чланица. Он представља скуп административних принципа, заједничких управних стандарда, поступака и вредности које се примењују у државама чланицама. Основна карактеристика овог „простора“ јесте што се применом поменутих принципа остварује поузданост система државне управе. Зато државе кандидати и потенцијални кандидати треба да организују своје управе тако да оне достигну ниво поузданости „европског административног простора“. Циљ није слепо ископирати систем управе одређене земље већ направити систем који ће личити на све државе чланице по мало. Ови принципи и правила нису трајни већ се државне управе еволутивно мењају и развијају у складу са потребама које намећу глобалне промене. Стална интеракција између држава чланица, као и између чланица и Комисије, доводи до настанка нових решења организовања државне управе у складу са најбољом европском праксом. Заједнички принципи, поступци и вредности који постоје у „европском административном простору“ утичу на државе кандидате да направе административну структуру којом могу да остваре ефективну примену комунитарних правила.

Утицај политике на државну управу једна је од главних потешкоћа изградње одговарајућих административних капацитета. Политичке партије се нерадо одричу могућности да контролишу државну администрацију. Зато је ЕУ уложила доста напора да промовише реформу државне управе кроз формулисање одређених критеријума које је учинила у њено име ОЕЦД/СИГМА (SIGMA Support for Improvement in Governаnce and Management).  Ови критеријуми истицали су у први план стварање професионалне и деполитизоване државне управе. СИГМА је припремала и тзв. Извештаје о процени стања у области јавне управе на захтев Европске комисије који допуњују Годишњи извештај о напретку.

У извештајима о годишњем напретку држава у процесу придруживања, Комисија је наглашавала да усвајање и примена закона о државним службеницима представља минимални услов за спровођење административне реформе, али није много обраћала пажњу на садржај тих закона. Када је реч о реформи државне управе, Комисија је инсистирала на: 1) формулисању стратегије реформе, 2) усвајању закона о државним службеницима који би институционализовао принцип професионализације државне управе независне од политичких притисака, 3) усклађивање зарада запослених у државној служби са оним у приватном сектору, 4) подизање нивоа стручности запослених у државној служби.

Недостатак прецизних критеријума за оцену административих капацитета довео је до тога да је усвајање и примена закона о државној управи само израз симболичке сагласности са ЕУ захтевима. Гец сматра да је такво симболичко испуњавање ЕУ услова пример „плитке односно површне европеизације“. Насупрот томе, требало би да Закон о државним службеницима, који представља темељ за реформу државне управе, заиста умањи могућност политизације државне управе.

У неким државама попут Бугарске, Чешке, Словачке, Литваније, Летоније и Румуније, није постојао консензус у погледу реформе државне управе па је у некима од њих она извршена под притиском ЕУ како би били настављени преговори о приступању.  Бугарска је пример како усвајање Закона о државним службеницима под притиском и у журби као одговор на ЕУ условљавање врло брзо може довести до његовог суспендовања.

ЕУ је користећи политику условљавања била релативно успешна у подстицању држава Централне и Источне Европе да спроведу реформе које би их припремиле за чланство. Међутим, након њиховог уласка у ЕУ условљавање је нестало и у неким државама попут горе поменутих дошло је до занемаривања или потпуног игнорисања формалних правила у вези са административним капацитетима. Теоријски посматрано, могуће је да се правила која су државе усвојиле не уклапају (misfit)  у преференце домаћих актера или не одговарају домаћим економским условима. Поред тога, у зависности од тога који модел преузимања ЕУ правила је примењен код одређене државе, можемо тврдити хоће ли правила наставити да се поштују и након престанка условљавања. Тако Епштајн тврди да уколико су домаћи актери били руковођени моделом социјалног учења приликом преузимања ЕУ правила, правила ће се поштовати и након условљавања. Такође, и Седлмајер стоји на сличном становишту и каже да модел социјалног учења ствара „ширу друштвену основу која може помоћи уколико неки актери буду хтели да оспоре правила“. Чињеница је да је заправо већина држава Централне и Источне Европе приликом усвајања европских стандарда била вођена моделом спољног подстицаја која каже да државе кандидати испуњавају захтеве ЕУ јер су користи усвајања правила веће од трошкова прилагођавања. То касније доводи до тога да нека правила остају мртво слово на папиру, односно закони без суштине. Книл тврди да је преузимање акција у државама кандидатима било пре свега питање да ли је бирократија у тим државама била способна да спроведе административне реформе.

У научној јавности постоји сумња да ли је ЕУ условљавање заиста успешно и зато ћемо се позабавити анализом успешности ЕУ условљавања на примеру реформе административних капацитета у неким од држава Централне и Источне Европе, фокусирајући се на усвајање и примену Закона о државним службеницима. Овде морамо направити разлику између две групе држава: оне које су усвојиле Закон о државним службеницима пре 1997. од када започиње интензивна примена ЕУ условљавања и оне које су то учиниле под притиском ЕУ. У првој групи се налазе Мађарска, Пољска, Литванија, Естонија, Летонија, Словенија, док су у другој Чешка, Словачка, Бугарска и Румунија.

Пољска је усвојила Закон о државним службеницима још 1996. године и њиме се предвиђа стварање релативно деполитизоване државне управе. Међутим, већ 1997. године промена власти резултирала је првим амандманима на овај закон који на мала врата враћају утицај политике на управу. Тај тренд се наставља и 2001. године новим амандманима. И након што је постала чланица ЕУ, Пољска је наставила да мења Закон о државним службеницима па је тако 2006. године влада Качињског донела амандман којим се политичарима дају већа овлашћења у избору високих државних службеника.

Словенија је прва од свих земаља Централне и Источне Европе усвојила Закон о раду у државној служби, али је све до пријема те државе у ЕУ остало правило да се мали број службеника бира по политичкој линији.  Под притиском ЕУ, Словенија је усвојила нови Закон о државним службеницима, али је након промене власти 2004. године донет амандман који је омогућио да се високи државни службеници бирају из редова политичких истомишљеника.

Случај Чешке пример је за потпуно неиспуњавање критеријума административних капацитета пре примања у чланство. Чешка је тек 2002. усвојила Закон о државним службеницима, али га је применила тек од 2009. године, значи пет година након ступања у чланство. Међутим, Чешка је била под мањим притиском политизације државне управе него остале државе. Вацлав Клаус је одбијао да усвоји закон из принципијелних разлога јер је сматрао да он није потребан за модернизацију чешке управе. За разлику од осталих држава које су усвојиле и примениле Закон о државним службеницима, а онда га измениле многобројним амандманима како би наставиле да врше утицај на државну управу, Чешка га није применила и тиме формално није испунила критеријум, али са друге стране њена управа није била толико политизована.

Румунија, Бугарска и Словачка припадају групи које су под притиском ЕУ усвојиле Закон о државним службеницима али су га касније више пута мењале како би политичари могли да утичу на избор виших државних службеника. Словачка је исто као и Пољска након уласка у ЕУ, тачније 2006. године усвојила амандман којим се повећава политичка контрола над државном управом.  Из свих ових примера се види да је одлука о пријему у чланство искључиво политичка одлука и да је могуће постати чланица ЕУ без формално испуњених критеријума уколико постоји политичка воља у ЕУ за тим.

Европеизација изазива далекосежне промене националних институционалних система земаља кандидата и потенцијалних кандидата. Концепт европеизације (тачније њена „одозго-надоле“ димензија) показао се одговарајућим за анализу промена које се дешавају у овим државама под дејством ЕУ правила. Државе које се налазе у процесу приступања преузимају тековине Заједнице, уз свесрдну помоћ политике условљавања, односно политике „штапа и шаргарепе“. Тако се и за изградњу административних капацитета као битног услова за спровођење обавеза из будућег чланства, може рећи да је под притиском ЕУ усвојен највећи број прописа у овој области (као кључни помиње се Закон о државним службеницима). Често се пренаглашава успешност политике условљавања ЕУ, посебно када се има у виду да правила која државе преузимају не доводе у свим државама до изградње стабилних институција. Показали смо на примеру земаља Централне и Источне Европе да када се ради о административним капацитетима, ове државе су једва дочекале да након уласка у ЕУ промене своје Законе о државним службеницима (а неке попут Чешке нису чак ни започеле са пуном применом овог Закона) и покушале да врате деценијама присутно мешање политике у сферу државне управе. Тако долазимо до проблема који се састоји у томе да многа правила која државе кандидати и потенцијални кандидати усвајају, остају само празна слова на папиру када нестане штап политике условљавања. Овакав исход говори у прилог тези да уласком у ЕУ не јачају нужно административни капацитети држава чланица већ да све зависи од преференција домаћих актера као и од административне традиције одређене државе.

ЕВРОПЕИЗАЦИЈА ДРЖАВНЕ УПРАВЕ

Појам европеизације се користи да би се указало на утицај који Европска унија врши на сваку појединачну државу као и утицај једне државе на другу. Могу се уочити два нивоа европеизације: интра-државна европеизација и интер-државна европеизација. Интра-државна европеизација, с једне стране, представља утицај политика, правила, и вредности насталих у контексту европских интеграција како на плану стварања, тако и на плану примена различитих политика и прописа. С друге стране, интер-државна европеизација се тиче утицаја административних пракси и управне традиције једне државе чланице на административну културу друге државе чланице Европске уније.  У процесу европских интеграција битна су оба нивоа европеизације и изградње јединствене европске административне културе која треба да омогући ефективну и ефикасну примену acquis communautaire. Сарадња и размена искустава стварају неформални притисак међу државама чланицама да се поставе заједнички стандарди у погледу начина на који њихове управе извршавају своје „европске“ обавезе, што доприноси остваривању резултата европских политика дефинисаних Oснивачким уговорима и секундарним законодавством ЕУ. Тиме се државне управе држава чланица континуирано европеизују, тј. долази до њиховог прилагођавања обавезама које намеће чланство у Унији.

Реформа државне управе може се посматрати са два основна аспекта: општег (хоризонталног или системског), који се односи на реформу целокупног система државне управе, и секторског (вертикалног) приступа, који се односи на реформу појединих сектора управе (на пример област пољопривредне или еколошке политике, итд.). Европска комисија, у складу са својим овлашћењима, често потенцира мере које би државе кандидати требало да предузму у различитим секторима како би се адекватно спровели европски прописи. Иако су структуре за спровођење нпр. Пољопривредне или еколошке политике и одговарајуће царинске и ветеринарске службе неопходне за приступање ЕУ, само њихово успостављање није довољно. Њихов општи учинак у великој ће мери зависити од постојања и функционисања основних елемената система државне управе, попут међуресорне координације, уређења службеничког система, буџетских процедура и контролних механизама, итд., имајући у виду да они стварају основне предуслове за несметано функционисање целокупног система државне управе. Један од битних елемената реформе државне управе, како је више пута поменуто у раду јесте усвајање Закона о државним службеницима. Закон о државним службеницима је ступио на снагу 1. јула 2006. године. У складу са Стратегијом реформе државне управе, изабран је „ужи“ концепт државног службеника, према којем су државни службеници само запослени у органима централне државне власти, али не и аутономних покрајина и локалне самоуправе. Закон о државним службеницима, такође, прави разлику између државних службеника и намештеника, који су лица чија се радна места састоје од пратећих помоћно-техничких послова у државном органу. Закон о државним службеницима ствара услове за креирање професионалног, одговорног, политички неутралног службеничког система и предвиђа деполитизацију читавог једног управљачког нивоа у државној управи, будући да предвиђа категорију државних службеника на положају. Државне службенике на положају поставља Влада или други законом одређени орган, али они пре тога морају да прођу изборни поступак, конкурс који спроводи конкурсна комисија. Реформа система плата остварена је доношењем Закона о платама државних службеника и намештеника. Применом принципа декомпресије плата, направљена је већа разлика у коефицијентима између различитих звања државних службеника, чиме су створени услови да се системом напредовања (кроз звања– вертикално, и кроз платне разреде, а без промене звања– хоризонтално) пружи додатна мотивација запосленима да се истичу у раду. Деполитизација, професионализација и рационализација јавне управе представљају један од кључних изазова у процесу приступања Европској унији. Суштинска реформа подразумева деловање управе у „јавном интересу“ за шта је неопходно:

• извршити ревизију надлежности и делокруга органа државне управе, смањити број органа и реформисати унутрашњу организациону структуру;
• растеретити органе државне управе од субјективних и парцијалних интереса политичких странака и њихових лидера;
• реално имплементирати стандарде европског управног простора;
• обезбедити адекватан и стандардизован мерит систем службеничких заслуга, лишен утицаја превазиђеног партократског система плена;
• обезбедити могућност да независна контролна тела врше ефективни надзор над радом органа државне управе, а нарочито министарстава.

Према последњем Годишњем извештају Европске комисије о напретку Србије за 2016. годину, наша држава је умерено припремљена у области реформе јавне управе. Добар напредак је постигнут усвајањем Програма реформе управљања јавним финансијама, Стратегије развоја електронске управе, Стратегије регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама, нових закона о општем управном поступку, платама у јавном сектору и државним службеницима на покрајинском и локалном нивоу власти. Међутим, спровођење Акционог плана за спровођење стратегије реформе јавне управе је споро у неким областима, а није дошло ни до напретка у вези са изменама правног оквира за државне службенике на централном нивоу власти. Србија нарочито треба да:  усагласи Национални програм за усвајање правних тековина Европске Уније (НПАА) са средњорочним планом буџета, утврди трошкове активности, и исти ажурира у циљу постављања законодавног програма који подстиче бољи регулаторни процес заснован на анализи утицаја и благовременим међуинституционалним и јавним консултацијама;  измени закон о државној управи на основу процеса заснованог на инклузији и показатељима, који гарантује неутралност и континуитет јавне управе и обезбеђује да поступак запошљавања, напредовања и отпуштања буде заснован на заслугама, нарочито искорењивањем изузетака и прелазних решења у именовањима; осигура систематску координацију, надзор и редовно извештавање у вези са спровођењем Програма реформе управљања јавним финансијама за период 2016-2020. године.