Лобирање у Бриселу-улога и значај за креирање јавних политика

Лобирање у Бриселу-улога и значај за креирање јавних политика

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Интересне организације најважнији су неформални актери у процесу креирања европских политика. Може се рећи да су незаобилазни пратиоци европске интеграције. Интересне групе и интересне организације су уједињене у својој тежњи да утичу на јавну политику у свим демократским системима. На почетку процеса европских интеграција, у Бриселу је био активан мали број интересних организација. Процес заокруживања јединственог тржишта пратио је повећање броја економских интересних група. Да смо 2002. године завирили у Регистар организација цивилног друштва CОNЕCCS (Консултације, Комисија и Цивилно друштво), нашли бисмо 941 групу на нивоу ЕУ, од чега  80% представљају интерес бизниса, а 20% су групе које представљају јавни интерес.

Институције ЕУ не креирају политику у вакуму тако да су интересне групе важне са становишта повезивања грађана са европским институцијама и стварања канала за посредовање међу њима. Четири карактеристике система ЕУ чине је нарочито погодним тлом за активности великог броја интересних група: „систем је динамичан, систем је сложен, са хоризонталном и вертикалном сегментацијом, крајњи циљ му је консензус и систем карактерише демократски дефицит.“

Број интересних група варира између 3.500 и 4.000. Када се узме у обзир број интересних група, закључује се да је он у порасту током протеклих деценија. То нам говори да је ЕУ постала важан креатор јавних политика у многим областима. Европске трговинске федерације су кровне организације које представљају специфичан тип индустрије. На пример, Европски савет хемијске индустрије представља европску хемијску индустрију. Њени чланови нису само на нивоу националних организација (као што је Удружење мађарске хемијске индустрије) већ и појединачне хемијске компаније (као што су AkzoNobel и Procter and Gamble). Ова група укључује и трговинске савезе који представљају одређену професију, као што је Стални комитет европских лекара. Европске трговинске федерације чине око 35% свих интересних група ЕУ.

Другу по величини интересну групу чине комерцијални консултанти. Они не представљају само једну врста интереса, док са мањим односно већим успехом лобирају у име својих клијената. Њихови клијенти могу бити фирме, невладине организације па све до владиних организација из држава чланица. Ангажовање комерцијалних консултаната је посебно корисно, у случају да клијенти не желе да улажу у отварање  канцеларије у Бриселу. Они чине око 15% свих група за лобирање у Бриселу.

Поред тога што су чланови Европске трговинске федерације, велика предузећа могу лобирати самостално. То им нуди могућност да користе различите канале утицаја на европске институције. Индивидуалне компаније чине око 13% свих интересних група у ЕУ.

Невладине организације не представљају индустрију или професију, већ заступају интересе од јавног значаја. Треба поменути Amnesty international (за људска права) и Greenpeace (за животну средину). Европске невладине организације имају различите форме. Неки су појединачне организације које раде на нивоу ЕУ (као што је Greenpeace). Друге подсећају на структуру трговинских федерација, у којима су заједно националне кровне организације и невладине организације. На пример, Организација европских удружења у борби против рака је заједно са Ирским друштвом за борбу против рака. Невладине организације представљају око 13% свих интересних група.

Националне пословне организације и синдикати могу наступати самостално, иако су често чланови Европске трговинске федерације. Оне то чине уколико сматрају да  њихови интереси нису довољно добро заступљени у оквиру Европске трговинске федерације. Ове организације представљају око 10% свих европских интересних група.

Своје представнике у Бриселу имају и регионалне и локалне власти, као што су шпанске аутономне покрајине, велики градови и Савет европских општина и регија (СЕОР). Они су главни корисници структурних фондова Европске уније који су замишљени тако да се финансијски подржавају сиромашније регије у Европи. Такође, регионалне и локалне самоуправе често морају да спроводе европско законодавство. Да би обезбедиле да се њихов глас чује у креирању политика ЕУ, многе регионалне и локалне власти, отвориле су своју канцеларију у Бриселу. Они чине око 8% свих интересних група ЕУ.

Друге међународне организације могу имати интерес за оно што ради ЕУ, а самим тим одржавају присуство у Бриселу. Примери укључују Светску банку и Међународну организацију за миграције. Ове интересне групе покривају само 5% од укупног броја. Процентуално, најмањи број интересних група представљају независни истраживачки центри (think tanks) – само 1%. То су организације које покушавају да иницирају расправе о питањима које сматрају важним, кроз студије, писање радова и организовање конференција.

Лобирање је посталa важна активност у ЕУ. Процене броја индивидуалних лобиста у Бриселу крећу се у распону од 10.000 до 30.000. Процеси креирања политике на европском, националном и регионалном нивоу су уско повезани. У складу са тим, интересне групе учествују мање или више редовно у креирању политике. Једна интересна група или организација може бити представљена у Бриселу на различите начине. Оне могу лобирати директно и самостално у самом Бриселу, могу унајмити комерцијалног консултанта, или преко националне асоцијације односно Европске федерације. Лобирање може бити усмерено директно на институције ЕУ или се могу циљати националне владе. Постојање бројних канала утицаја даје могућност организацијама да допру до европских институција на различите начине и за различита питања која се налазе на европској агенди. Интересне групе знају да лобирање није само утицај на креирање или промену јавне политике, већ и смањење изненађења, уколико су упознати са тим шта се дешава, могу да се прилагоде будућим одлукама.

Деловање многобројних интересних група на европском нивоу не представља новину. Може се рећи да је то уобичајно у сваком политичком систему. Оно што варира од система до система јесте однос између интересних група и власти. Са тим у вези, можемо разликовати два модела: плуралистички и корпоративистички. Корпоративни модел карактерише ограничен број интересних група које имају привилегован положај у креирању политике. То значи да неке групе имају посебна права, да буду консултоване пре него што је политика усвојена или пак, да одобре одређене политике. Пример за корпоративни модел је Аустрија, али треба поменути и Немачку, Белгију и скандинавске земље. У овим државама главни синдикати и удружења послодаваца имају важну улогу у формулисању и одобравању социјалне и економске политике. У плуралистичком систему постоје многе интересне групе, од којих ниједна нема привилеговани положај у креирању политике. Као резултат тога, интересне групе се континуирано боре за приступ доносиоцима одлука.  Најбољи примери плуралистичког модела представљања интереса су САД и Велика Британија.

За модел интересног представљања на нивоу ЕУ може се рећи да је претежно плуралистички, будући да постоје интересне групе, које лако добијају приступ креирању политика ЕУ, али ту могућност деле са многобројним другим групама. Међутим, постоје и елементи корпоративизма. Први пример је Европски економски и социјални комитет (ЕЕСК) чија је улога да укључи друштвено – економске интересне групе у креирање политике. У њему су представљене организације послодаваца и синдиката. У бројним областима јавних политика, Комисија је дужна да тражи од ЕЕСК мишљење приликом представљања предлога. Други пример је Комитет региона који представља интересе локалних и регионалних власти. Комитет региона треба да буде консултован о предлозима који потенцијално утичу на њихове чланове. Оно што је значајно, јесте да се ове две институције консултују тек након објављивања предлога Комисије.

Систем ЕУ је у великој мери отворен за интересне групе и оне имају тенденцију да се концентришу на питања из конкретне области или сектора индустрије. Разноврсност интересних група у ЕУ је резултат покушаја Комисије да активно стимулише настанак и активности ових група. На годишњем нивоу, Комисија троши приближно милијарду евра на подршку интересним групама на нивоу ЕУ. За њу, то представља начин да се повећа легитимност њених иницијатива. За Комисију је важно ако може осталим актерима јавних политика да покаже да њен предлог подржава велики број интересних група. На тај начин, она даје недвосмислену предност оним интересним групама које су спремне да подрже њене законодавне иницијативе. Стога се може говорити и о дизајнираном плурализму, који се обликује у односу на склоности и финансијске подстицаје  Комисије.

Да би интересне групе утицале на креирање политика, оне морају да користе одређену стратегију при лобирању. Треба разликовати најмање две врсте стратегија: унутрашње и спољашње лобирање. Унутрашње лобирање је стратегија у којој интересне групе настоје да утичу на политику кроз директни контакт са креаторима политике. Они могу да их зову телефоном, заказују састанке како би разговарали о одређеним политикама, да одлазе на консултације са Комисијом или Парламентом. Са друге стране, интересна група може да покуша да мобилише јавност организовањем штрајкова и демонстрација, или привлачењем пажње медија. Пример за то су протести активиста Greenpeace-a против лова на китове, одржани испред бродова који се користе за лов.

Коју од ове две стратегије ће група користити, зависи од мноштва фактора: који им је циљ, каква је организација групе, који интереси се налазе у игри. Спољашње лобирање најбоље функционише када је креатор одлуке осетљив на јавно мњење. На пример, изабрани политичари више зависе од јавног мњења од државних службеника, јер се ослањају на јавно мњење приликом реизбора. Дакле, ако интересна група жели да утиче на Парламент, коришћењем спољашњег лобирања, већа је вероватноћа да ће бити успешна него када жели да утиче на Комисију. Унутрашње и спољашње лобирање захтева веома различите вештине. За прву стратегију, група треба да успостави и одржава контакте са доносиоцима одлука, и да буде у могућности да прикупи и презентује информације о датој области. За другу стратегију, група треба да има довољно велику мрежу чланова и волонтера да организује велике догађаје и да они буду представљени у медијима. Нека питања привлаче већу пажњу јавности од других. Нпр. протест против предлога о рачуноводственим стандардима био би мањих размера у односу на протест против загађења у суседству или заштите радних места. Интересне групе које представљају предузећа и индустрију ослањају се махом на унутрашње лобирање. Насупрот томе, друге групе користе комбинацију ове две стратегије. Синдикати организују демонстрације и штрајкове, али и учествују у унутрашњем лобирању са доносиоцима одлука у институцијама ЕУ. Унутрашње лобирање је много присутније на нивоу ЕУ.

Када интересне групе користе унутрашњу стратегију лобирања, пред њима се налази избор да ли ће лобирати на нивоу ЕУ (Комисија, Парламент), или на нивоу државе чланице или обоје. Поред овог избора, интересне групе, такође, морају да одлуче да ли ће лобирати саме или ће удружити снаге са другим групама. Интересне групе обично настоје да формирају широке коалиције – и у географском смислу (укључујући лобирање у многим државама чланицама) и функционално (укључујући и различите групе из што је могуће више сектора).

Утицај интересних група у креирању политике зависи од три групе фактора: карактеристика интересних група, карактеристика политичког система, карактеристика питања која су на дневном реду. Како каже Ричардсон „лобирање у ЕУ ће вероватно остати плуралистичко, непредвидиво, оно које фаворизује актере који могу да покрену идеје и знање како би извршили притисак на креаторе јавних политика, који могу правити успешне коалиције и који могу преформулисати своје жеље брзо и доследно са дугорочним циљевима организације“.

Креирање еколошке политике и интересне групе

На почетку процеса креирања еколошке политике ЕУ, Генерални директорат обавља консултације са представницима многих грана индустрије. Они играју важну улогу у формулисању еколошких предлога будући да представљају заједнице са специфичним интересима, они шаљу стручњаке који могу одговорити на детаљне техничке садржаје предлога али и имају интерес у преговорима с обзиром да су активно укључене у спровођење каснијег законодавства и сносе велики део директних трошкова који произилазе из тог предлога. Постоји неколико десетина индустријских федерација са седиштем у Бриселу, али и оне које имају седиште у другим деловима Уније. Међу њима, најпознатије су: Европско веће хемијске индустрије, Европска асоцијација за заштиту усева, Унија националних добављача воде, Европска асоцијација нафтне индустрије, Европска асоцијација произвођача аутомобила.

Седам еколошких НВО бројчано су најмасовније организације које заступају интересе животне средине на европском нивоу: Европска канцеларија за заштиту животне средине (European Environmental Bureau – EEB), Пријатељи Земље (Friends of Earth), Гринпис (Greenpeace), Светски фонд за природу (World Wildlife Fund for Nature – WWF), Мрежа климатске акције (Climate Alliance Network – CAN), Европска федерација за транспорт и животну средину (Тransport and Environment – Т&Е). Европска канцеларија за заштиту животне средине има најдужу историју у Бриселу. Настала је 1974. године, а данас има преко 132 организације у 24 државе Европе. Остале организације су настале касније и имају значајно мањи број чланова. Активности ових организација уочљиве су у фази формулисања политике. Тада делују као групе за притисак, групе за мобилизацију јавности, али и као „think tanks“, нудећи експертизу и детаљне информације о одређеној теми. Проблем са којим се суочавају организације је заједничка перцепција унутар и изван Комисије да се техничка стручност НВО не може мерити са стручношћу представника индустријских група, и да им недостаје способност да разговарају о реалним трошковима конкретних законодавних решења.

Уместо закључка

Видели смо да интересне групе играју важну улогу у креирању политике ЕУ. Чак и ако нису увек успешне у постизању својих циљева, има много ситуација у којима они утичу на усвојене политике. Ово покреће очигледна питања демократије. На крају крајева, у демократском политичком систему, одлуке би идеално требало да одражавају преференције већине грађана, а не специфичних интереса. Поред тога, доношење одлука би требало да буде мање или више транспарентно, тако да грађани могу да знају како и зашто је донета одлука и да могу да позову своје изабране представнике на одговорност, ако се не слажу. Лобирање може угрозити оба квалитета. Лобирањем за одређене интересе, одлуке могу одступити од онога што би већина грађана волела. Поред тога, лобирање (посебно унутрашње лобирање) је скоро по природи неформална активност која се одвија изван јавности. Као резултат тога, она умањује транспарентност процеса доношења одлука и отежава проценити зашто и како је донета одлука. То, међутим, не значи аутоматски да је лобирање недемократска или чак против демократска активност. У ствари, аргумент може да буде у корист лобирања. За почетак, лобирање може побољшати квалитет доношења одлука давајући нове информације и додатне ставове креаторима политика.

Често интересне групе имају доста знања о питању у којем су ангажовани. То знање може допринети квалитету размишљања у процесу креирања политике. Поред тога, лобирање може довести до скретања пажње доносиоцима политике на нека питања која би иначе била игнорисана. Нема разлога за претпоставку да ће, у одсуству интересних група и лобирања, креатори политике аутоматски радити оно што је „у најбољем интересу“ грађана или што подржава већина њих. Промовисањем алтернативних гледишта, интересне групе могу представљати ставове које деле многи грађани, али се (још увек) не чују у процесу доношења политика. Међутим, све ово се ослања пресудно на два услова. Прво, без обзира да ли лобирање помаже репрезентативности креирања политика, оно зависи од равнотеже између интересних група. Ако је само једна интересна група заступљена у процесу креирања политика, исход ће вероватно бити изузетно пристрасан према тој групи. Понекад се каже да у Бриселу, пословни интереси играју превелику улогу у поређењу са другим групама (као што су групе за заштиту животне средине или потрошача). Ако имамо у виду број група, ова тврдња свакако изгледа уверљиво. Као што смо већ видели, огромна већина интересних група из ЕУ представља пословне интересе, што може довести до пристрасности у корист пословних оријентисаних политика. Истовремено, истраживање о утицају интересних група указује на то да пословни интереси имају већи утицај на америчку политику него у ЕУ, јер пословни интереси имају већу финансијску потпору него НВО, а новац игра већу улогу у САД-у него у европским јавним политикама. Штавише, Европска комисија активно покушава да подржи европске невладине организације како би стимулисала „једнаке могућности“ међу интересима. Други услов који одређује да ли лобирање помаже или угрожава демократију има везе са начином на који се лобирање одвија. За неке облике лобирања, као што је давање објективних информација како би се истакле одређене последице предложених политика, тешко да се може пронаћи контрааргумент. Ово постаје другачије када лобисти намерно искривљују информације или студије како би обманули доносиоце одлука.

Што се тиче транспарентности, постоји и континуитет мање или више отворених контаката између интересних група и креатора политике на тајним састанцима који су намерно скривени од јавности. Стога постоји континуум лобирања, од оних активности које не штете и могу стварно помоћи у креирању демократске политике према активностима које их подривају. Стога је немогуће судити о лобирању и интересним групама по себи: много зависи од тога како се врши лобирање. То је разлог зашто је било много дебата о правилима и кодексима понашања за лобисте. И Европска комисија и Европски парламент имају регистар интересних група и индивидуалних лобиста. Међутим, ови регистри не показују које врсте контаката заправо се дешавају између лобиста и креатора политике. Осим тога, регистар Комисије је добровољан, док је регистрација за Парламент потребна само ако лобиста жели приступ зградама Парламента. Без обзира на мишљење о лобирању, оно је  саставни део политичког живота. У ЕУ, лобирање је важна карактеристика њеног политичког процеса. Дакле, главни предуслов за разумевање политике ЕУ уопште јесте управо и познавање које интересне групе су укључене и како се лобирање одвија.