ПРЕГОВОРИ О ПРИСТУПАЊУ СРБИЈЕ ЕВРОПСКОЈ УНИЈИ – ПОГЛАВЉА 23 И 24

ПРЕГОВОРИ О ПРИСТУПАЊУ СРБИЈЕ ЕВРОПСКОЈ УНИЈИ – ПОГЛАВЉА 23 И 24

Аутор: Јелена Тодоровић Лазић

Преговори о приступању Републике Србије са Европском унијом формално су отворени Међувладином конференцијом 21. јануара 2014. године у Бриселу. Процес аналитичког прегледа законодавства (скрининг) започео је 25. септембра 2013. када је у Бриселу одржан скрининг за Поглавље 23 посвећено Правосуђу и основним правима, а 24. марта 2015. године одржавањем билатералног скрининга за Поглавље 33 о финансијским и буџетским одредбама завршен је целокупан процес скрининга. До сада је укупно отворено шеснаест поглавља (Поглавље 5 – Јавне набавке, Поглавље 6 – Право привредних друштава, Поглавље 7 – Интелектуална својина, Поглавље 13 – Рибарство, Поглавље 17 – Економска и монетарна политика, Поглавље 18 – Статистика  Поглавље 20 – Предузетништво и индустријска политика, Поглавље 23 – Правосуђе и основна права, Поглавље 24 – Правда, слобода и безбедност, Поглавље 25 – Наука и истраживање, Поглавље 26 – Образовање  и култура, Поглавље 29 – Царинска унија, Поглавље 30 – Економски односи са иностранством, Поглавље 32 – Финансијски надзор, Поглавље 33 – Финансијске и буџетске одредбе и Поглавље 35 – Остало), а Поглавље 25 (Наука и истраживање) и Поглавље 26 (Образовање и култура) привремено су и затворена.

ПОГЛАВЉЕ 23 ПРАВОСУЂЕ И ОСНОВНА ПРАВА

Када је реч о поглављу Правосуђе и основна права, потребно је истаћи да је то ново поглавље, уведено након петог и шестог таласа проширења Европске уније 2004. и 2007. године. Претходно је постојало једно поглавље за област правосуђа и унутрашњих послова, које је већ у случају приступних преговора са Хрватском подељено на два – Правосуђе и основна права (Поглавље 23) и Правда, слобода и безбедност (Поглавље 24). Пре свега, материја о којој се преговара у овом поглављу односи се на испуњавање политичких критеријума који су основни услов даљих европских интеграција држава у процесу приступања. Веома је мали број прописа на нивоу Европске уније који регулишу материју која је обухваћена овим поглављем, јер је највећим делом остављено државама чланицама да на најбољи начин уреде ова питања и да кроз најбољу европску праксу поштују стандарде који су темељне вредности на којима почива Европска унија. Узимајући у обзир и нови приступ преговорима, који у центар преговарачког процеса ставља владавину права, Република Србија ће у спровођењу реформи у поглављима Правосуђе и основна права и Правда, слобода и безбедност морати да достигне висок ниво испуњености критеријума – за које ће државе чланице сматрати да су у складу са стандардима који постоје у оквиру ЕУ. Ово поглавље има четири основна дела, и то су: реформа правосуђа, борба против корупције, основна права и права грађана ЕУ.

Реформа правосуђа обухвата неопходност да оно постане независно, непристрасно, ефикасно, одговорно и професионално. Независност се пре свега огледа у начину избора судија и тужилаца, који мора бити ослобођен од било каквог политичког утицаја. Високи савет судства и Државно веће тужилаца, као највиша тела у правосуђу, морају бити независни. Непристрасност се обезбеђује кроз прецизно дефинисан систем напредовања у каријери, али и потпуно аутоматизован систем додељивања предмета. Ефикасност се односи на дужину трајања поступка. Многе државе кандидати се суочавају са великим бројем заосталих предмета. Србија у томе није изузетак, те ће решавање овог питања умногоме допринети позитивној оцени ефикасности правосуђа. Потребно је направити адекватан систем, како би се тај заостатак постепено смањивао и како би то омогућило већу правну сигурност у смислу остваривања заштите права кроз суђење у оптималном року. Јасно постављен систем одговорности носилаца правосудних функција такође је неопходан предуслов да посао који обављају доноси резултате у заштити права грађана. Професионалност носилаца правосудних функција се пре свега огледа у томе да добро познају законодавство које треба да примењују. То се постиже сталном обуком судија и тужилаца, која ће посебно бити усмерена на европско законодавство, а оно ће датумом пријема постати важеће законодавство Србије.

Борба против корупције обухвата неколико аспеката, и то превентивно деловање, репресију у смислу процесуирања кривичних дела корупције и институционални оквир, који мора бити постављен тако да обезбеди ефикасно решавање овог питања. Под превенцијом се првенствено мисли на уклањање свих могућих ризика који погодују корупцији. То значи унапређење правног и институционалног оквира како би се смањила могућност корупције. Преговори на подручју превенције корупције обухватиће следеће области: спречавање сукоба интереса, финансирање политичких партија, поступке јавних набавки, приступ информацијама од јавног значаја, професионализацију државне управе, али и многа друга питања која се већ низ година наводе у извештајима о напретку које објављује Европска комисија. Када је реч о репресији, биће потребно показати ефикасну борбу против корупције на свим нивоима, у смислу процесуирања и кажњавања због коруптивних кривичних дела. Уз статистику, која ће бити доказ о резултатима борбе против корупције, биће потребно ојачати административну структуру – и то полиције, тужилаштва и судства – када се ради о процесуирању ових кривичних дела.

Основна права обухватају читав спектар обезбеђивања заштите људских и мањинских права. Европска повеља о људским правима и слободама је део правних тековина Европске уније, што је уведено чланом 6 УФЕУ и представља примарно право Европске уније јер има исту правну снагу као Оснивачки уговори. Међутим, када је реч о основним вредностима на којима почива ЕУ – а то је заштита људских права – правне тековине Европске уније обухватају и све међународне инструменте у овој области, а пре свега међународне инструменте усвојене у оквиру Савета Европе и Уједињених нација. Свакако најзначајнију улогу има Конвенција Савета Европе о заштити људских права и основних слобода из 1950. године, али и низ других конвенција које је Савет Европе усвојио на тему заштите мањина, културних права, заштите деце, заштите података, и др. Европска унија усмерава пажњу и очекује значајан напредак у областима: спречавања свих облика дискриминације, заштите права националних мањина, побољшања положаја Рома, права ЛГБТ популације, остваривања слободе медија, заштите права деце, заштите права жена, заштите особа са инвалидитетом, приступа правди, реформе затворског система, спречавања тортуре, заштите избеглица и интерно расељених лица, решавања питања несталих лица, заштите података о личности.

Права грађана ЕУ се односе и на преузимање правних тековина Европске уније којима се даје право „грађанима Европске уније“ односно држављанима свих држава чланица ЕУ да користе своје активно и пасивно бирачко право за изборе за Европски парламент и за изборе на локалном нивоу у оквиру Европске уније, без обзира да ли су држављани државе у којој имају законско пребивалиште. У овој области се дефинише и право слободног кретања и пребивалишта у оквиру Европске уније, што подразумева и дипломатску и конзуларну заштиту грађана ЕУ од стране дипломатско-конзуларног представништва било које државе чланице, као и обраћање институцијама ЕУ и европском Омбудсману. За отварање преговора у овом поглављу Србији је постављено једно мерило: Република Србија би требало да усвоји један или више детаљних акционих планова који имају усклађени распоред, утврђене јасне циљеве и рокове, као и неопходни институционални оквир и адекватне процене трошкова и финансијских издвајања, у следећим областима: правосуђе, борба против корупције, основна права. Република Србија је припремила тражени Акциони план и на основу њега предала преговарачку позицију. Поглавље 23 је отворено на 3. састанку Међувладине конференције 16. јула 2016. године. Приликом отварања, Европска унија је утврдила 50 прелазних мерила за даље преговоре у овом поглављу.

Да би испунила услове из овог поглавља, Србија треба да спроведе бројне реформе и активности које имају директан утицај на свакодневни живот грађана. Установљавање поузданог правосудног система, у коме ће грађани моћи да заштите своја права и да у оптималном року добију коначне пресуде, основна је добит свих активности које се предузимају у области реформе правосуђа. Осим тога, уз ефикасан правосудни систем и ефикасну борбу против корупције, Србија постаје држава која има стабилан правни систем и поуздана земља која на тај начин постаје привлачна за инвестирање. Побољшање заштите људских и мањинских права свакако утиче на сваког грађанина Србије; што је степен тих права већи, грађанима се омогућава уживање све више права која су тековина модерних демократских друштава и чиме се подиже квалитет живота њених грађана.

ПОГЛАВЉЕ 24 ПРАВДА, СЛОБОДА И БЕЗБЕДНОСТ

Један од циљева које је Европска унија себи поставила је креирање простора правде, слободе и безбедности. Правне тековине у овој области се веома брзо развијају и – са додатним надлежностима које ЕУ има у овим областима након сваке измене Оснивачких уговора – све је већи број прописа који дефинишу заједничке стандарде. Када је реч о захтевима из преговарачког процеса за државе кандидате, ово поглавље је подељено на више области:

• азил – правне тековине ЕУ у области азила односе се на заједничке стандарде које државе чланице морају да усвоје. То су директиве које дефинишу: основне процедуре за решавање о захтевима за азил; права која имају тражиоци азила док траје процедура одлучивања о њиховим захтевима; услове које тражилац азила мора да испуни како би му био одобрен азил; права која имају лица којима је одобрен захтев за азил; привремену заштиту у случају масовног прилива избеглица, као и систем која је држава чланица ЕУ надлежна за решавање о поднетом захтеву за азил, како би се спречиле злоупотребе (тзв. Даблински систем). Директивом је установљена и пратећа база података ЕУРОДАК, која садржи биометријске податке тражилаца азила. Европска унија је формирала и посебну агенцију – Заједничку канцеларију за подршку политици азила (ЕАСО) са седиштем на Малти.
• миграције – питање легалних и нерегуларних миграција је веома значајно за ЕУ, а пре свега како је то питање решено у трећим државама које се граниче са ЕУ. Република Србија има специфичан географски положај и налази се на миграторним рутама ка Европској унији. Када је реч о легалним миграцијама, Србија ће морати да усклади своје законодавство које се односи на спајање породица, дозволе за рад за стране држављане, документа за странце и уопште правила о кретању и боравку странаца – са правним актима ЕУ која се односе на ово питање. Нерегуларне миграције представљају значајан проблем у свим европским државама, па је неопходно да се прописи који се односе на ово питање у потпуности ускладе. Значајан део теме нерегуларних миграција чини и питање реадмисије. Наша држава има потписан споразум са ЕУ о реадмисији лица која незаконито бораве, као и низ имплементационих протокола, те ће кроз преговарачки процес бити праћено да ли се та процедура неометано одвија. На Србији ће бити задатак реинтеграције повратника, како не би долазило до секундарних миграција.
• визна политика – визна политика ЕУ садржи листу држава чијим држављанима је потребна виза за прелазак спољних граница ЕУ и листу држава чији држављани су изузети од те обавезе. Србија се налази на листи држава којима није потребна виза за Шенген државе. Србија ће тренутком пријема морати да усклади своју листу са визном листом ЕУ.
• контрола граница и Шенген – Шенген правне тековине су, као део правних тековина, највећи ниво интеграције држава чланица ЕУ у овом поглављу. Укидањем унутрашњих граница између држава чланица ЕУ, уведен је систем који помаже спречавање злоупотреба. Он је до данас еволуирао у Шенген информациони систем, за који ће наша земља морати да буде спремна. Потребно је истаћи да датумом пријема у ЕУ Србија неће постати део Шенгенског система, већ ће то бити предмет накнадне одлуке Савета, када Србија буде испунила све критеријуме и када буде процењено да је спремна за пријем. У области контроле спољних граница ЕУ, најважнији правни акт је Кодекс о границама Шенгена, са којим ће Србија морати у потпуности да се усклади када је реч о управљању границом. ЕУ је формирала агенцију која се бави управљањем границама – ФРОНТЕКС са седиштем у Пољској (Варшава).
• борба против организованог криминала – За ову област су, осим правних прописа ЕУ, веома значајне и конвенције УН и Савета Европе, али пре свега треба истаћи Палермо конвенцију – Конвенцију УН за борбу против транснационалног организованог криминала која дефинише основе за даље решавање овог питања. Резултати ће показивати у којој мери Србија напредује у овој области, с обзиром да је законодавни оквир постављен, али ће статистика и број коначних пресуда показивати у којој мери решавање овог питања иде у добром правцу. Високотехнолошки криминал и правни прописи који се на то односе такође су предмет разговора у оквиру овог поглавља. Спречавање прања новца, односно, кривични аспект тог питања, разматра се и кроз ово поглавље, иако се обрађује у оквиру поглавља које се односи на кретање капитала.
• борба против трговине људима – Осим правних прописа који се односе на репресију, када је реч о трговини људима, доста пажње у оквиру ове теме мора бити посвећено и превенцији, али и заштити жртава.
• борба против тероризма – Тероризам је као појава, након напада у САД 2001. и Мадриду и Лондону 2005, дошао веома високо на агенди ЕУ, а са последњим дешавањима у Француској и Немачкој 2015. и 2016. године, долази на приоритетно место. Услед таквог развоја догађаја Србија треба да усклади своје стандарде са стандардима ЕУ и да активно учествује у спречавању терористичких напада, да онемогући финансирање тероризма, да размењује информације.
• борба против дрога – Осим стратешког оквира који ЕУ поставља на сваких неколико година, Србија ће и у овој области статистиком доказивати резултате примене. Такође, када је реч о борби против дрога, превентивно деловање је веома битан аспект и биће неопходан интензиван рад како би се смањио број зависника од дрога.

Полицијска сарадња – Основа борбе против свих облика криминала у оквиру ЕУ је сарадња међу полицијама држава чланица. Зато је неопходно да Србија покаже спремност на сарадњу са свим државама чланицама ЕУ у свим питањима која су значајна за ефикасан рад ових служби. ЕВРОПОЛ као Европска полицијска канцеларија је агенција ЕУ са којом Србија има потписан споразум о стратешкој сарадњи, а у току су преговори за потписивање споразума о оперативној сарадњи. ЦЕПОЛ, као институција која се бави обуком полицијских службеника, веома је важна када је у питању сарадња полиције Србије и држава чланица.

• Правосудна сарадња у грађанским стварима – Ова област се односи на европско уговорно право, на права у грађанским и трговинским стварима, на право које се примењује на уговорне обавезе, признавање и извршење пресуда у грађанским питањима, медијацију, стечајно право, наслеђивање, и др.
• Правосудна сарадња у кривичним стварима – Питања која се разматрају односе се на екстрадицију, Европски налог за хапшење, сарадњу са Европском јединицом за правосудну сарадњу (ЕУРОЈУСТ), Европски налог за доказе, дисквалификације, и др.
• Царинска сарадња – Највећи део царинске сарадње се преговора кроз посебно преговарачко поглавље 29 које се односи Царинску унију, а у оквиру Поглавља 24 разматрају се само питања сарадње царинских служби у контексту борбе против свих облика криминалних радњи.
• Кривотворење евра – Ово питање се разматра у оквиру Поглавља 32 – Финансијска контрола, осим његовог кривичног аспекта, за који се усклађивање очекује кроз ово поглавље.

За отварање преговора у овом поглављу Србији је постављено мерило: Република Србија би требало да усвоји један или више акционих планова који имају усклађени распоред, утврђене јасне циљеве и рокове, као и неопходни институционални оквир и адекватне процене трошкова и финансијских издвајања у следећим областима: миграција, азил, визна политика, спољне границе и Шенген, правосудна сарадња у грађанским и кривичним стварима, полицијска сарадња и борба против организованог криминала, борба против тероризма, сарадња у области дрога, царинска сарадња, фалсификовање евра (аспекти кривичног права).

Република Србија је припремила тражени Акциони план и на основу њега предала преговарачку позицију. Поглавље 24 је отворено на 3. састанку Међувладине конференције 16. јула 2016. године. Приликом отварања, Европска унија је утврдила 41 прелазно мерило за даље преговоре у овом поглављу.

Тренутно стање у поглављима 23 и 24

Овај део биће посвећен представљању актуелних дешавања у поглављима 23 и 24 у оквиру преговора о приступању Србије. Документ на који се позивамо јесте извештај Европске комисије из новембра 2018. године о тренутном стању у  поглављима 23 и 24. Сврха поменутог извештаја је да дâ преглед напретка и преосталих изазова у области владавине права, у периоду након извештаја Европске комисије о Србији за 2018. годину.

Уопштено посматрано, Србија је остварила одређени напредак на плану законодавне и институционалне реформе у више области, укључујући националне мањине или спречавање прања новца и азил. Истовремено се суочава и са великим кашњењима при чему је опипљиве резултате и даље тешко приказати у областима као што су реформа правосуђа укључујући ратне злочине или слободу медија и борбу против корупције.

Што се тиче Поглавља 23, процес уставне реформе ради јачања независности и одговорности правосуђа још увек је у току. Венецијанска комисија је оценила да је нацрт из октобра 2018. године следио препоруке њеног Мишљења из јуна 2018. године. Важно је да се овај процес делотворно консолидује брзим парламентарним усвајањем уставне реформе, али и на нивоу законодавства за њено спровођење. Запажамо намеру Србије и подстичемо је да се консултује са Венецијанском комисијом у погледу овог законодавства. Оно обухвата законодавство из области надлежности и организације судова и тужилаштва, као и Савета, Већа и Правосудне академије. Комисија ће пажљиво пратити овај процес како би се уверила да су независност судства и самосталност тужилаштва загарантовани законодавстом и у пракси.

Смањење броја нерешених предмета у судовима и мере које се спроводе у циљу припреме увођења свеобухватног система за управљање предметима заснованог на информационим технологијама су конкретни резултати у области ефикасности правосуђа. У области ратних злочина донета је тужилачка стратегија, а постигнуто је и извесно институционално јачање и спроведене су процедуралне мере. Истовремено, Србија тек треба да прикаже евиденцију оптужница на основу сопствених истрага и правоснажних пресуда.

Ступањем на снагу закона о надлежности државних органа у марту 2018. године предузети су организациони кораци као помоћ у сузбијању корупције. Ревизија законодавства о Агенцији за борбу против корупције, као и о финансирању политичких активности у озбиљном је закашњењу. Уопштено посматрано, политици за борбу против корупције у Србији и даље недостају делотворна координација и мониторинг, као и конструктиван ангажман са заинтересованим странама.

Израда нове медијске стратегије поново је покренута на инклузиван начин. Донете су измене и допуне закона о националним мањинама, а уџбеници су штампани на већини мањинских језика. Више ромских ученика се уписало у школе. Донети су закони о заштити података о личности и бесплатној правној помоћи, док је доношење закона о заштитнику грађана, забрани дискриминације, родној равноправности и малолетним преступницима додатно одложено. Случајеви претњи, застрашивања и насиља над новинарима и даље су забрињавајући, а укупно окружење и даље није погодно за остваривање слободе изражавања и слободе медија. Годишњи извештаји Заштитника грађана, Повереника за заштиту равноправности и Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности поново нису разматрани на пленарној седници Скупштине.

У погледу Поглавља 24, на законодавном плану прилично је урађено, укључујући законодавство из области спречавања прања новца, финансирања тероризма, азила и државних граница. Завршене су структурне реформе и реформе управљања људским ресурсима у Министарству унутрашњих послова и полицији. Србија наставља с напорима у областима миграција, азила, управљања границама и судске сарадње и почела је да интензивира напоре у области финансијских истрага, спречавања прања новца и заплене и одузимања имовине. Ово тек треба да доведе до бољих резултата у борби против организованог криминала. Србија се подстиче да делотоворно реши преостала питања из акционог плана FATF пре јануара 2019. године.

Србија се подстиче да темељно размотри препоруке експертских мисија, TAIEX стручњака, као и процене специјализованих међународних организација приликом ревидирања акционих планова до краја 2018. године. Од пресудне је важности да Србија обезбеди ревидиране реалне и квалитативне акционе планове који је могу водити на путу придруживања ЕУ; и да се они израђују у инклузивном и конструктивном дијалогу са свим заинтересованим странама и организацијама цивилног друштва (ОЦД).