Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Европеизација може бити корисна као почетна тачка за боље разумевање промена које се дешавају у политици и друштву опште посматрано. Обавеза истраживача је да јој дају прецизно значење. Као термин који припада друштвеним наукама, она може да се креће кроз историју, културу, политику, друштво и економију. Европеизација је процес структурне промене који различито утиче на актере, институције, идеје и интересе. У најширем смислу, европеизација се може поистовети са појмом Европа, док се у ужем може протумачити као одговор на политике Европске уније.
Европеизација представља изузетно сложен концепт тако да би било погрешно ако би се овај појам искључиво тумачио као синоним за европске интеграције или конвергенцију политика, премда са поменутим појмовима има доста додирних тачака. Европеизација има доминантан утицај на обликовање јавних политика у државама чланицама. Међутим, тај утицај није једнообразан нити у свим политикама, нити у свим државама. Државе чланице изгубиле су велики део простора за независну акцију у неким областима (јавним политикама), као што су монетарна или трговинска политика. У другим областима, оне имају више утицаја на креирање (здравствена политика или политика запошљавања).
Европеизација је широко прихваћен концепт у оквиру друштвених наука. У погледу резултата, европеизација се, превасходно, бави анализом домаћих ефеката дифузионих процеса у актуелним и потенцијалним чланицама ЕУ. Овај концепт нема само једну дефиницију. Европеизација се може дефинисати као постојање посебних структура управљања на европском нивоу. Друга група дефиниција посматра европеизацију као утицај одозго на доле, односно, утицај ЕУ на државе чланице. Трећа група дефиниција посматра европеизацију као хоризонтални трансфер концепата и политика између држава чланица. Последња група дефиниција анализира европеизацију као узајамну интеракцију између ЕУ и држава чланица, па тако Клаус Гец говори о европеизацији као „сложеној интеракцији у којој националне јавне политике обликују европске интеграције, при чему домаћи актери користе интеграције за креирање домаћих јавних политика“. Заједничко за све поменуте дефиниције је што посматрају европеизацију више као процес него као стање.
Једно од питања која се логично намећу јесте у којој мери и на који начин се системи јавне управе држава кандидата за чланство у ЕУ трансформишу под утицајем процеса приступања Европској унији. Током приступања држава централне и источне Европе, очекивало се да ће национални системи јавне управе почети да личе једни на друге као одговор на европеизацију. Уместо тога, емпиријски докази указују на дивергенцију међу њима у складу са националним особеностима. Поред тога, формално-правна европеизација јавне управе, односно реформа овог сектора, врло често није праћена стварном, суштинском европеизацијом. Можемо говорити о томе да се процес европеизације јавне управе у државама централне и источне Европе, али и државама Западног Балкана које су сада кандидати за чланство, креће између професионализације и политизације, децентрализације и рецентрализације.
Применом концепта европеизације могу се пратити и идентификовати промене које се дешавају у субјектима изван ЕУ, а које су настале управо услед притиска ЕУ, али и за разумевање онога зашто се потребне промене нису догодиле. Притисак Европске уније варира у различитим областима, али зависи и од спремности државе кандидата да спроведе реформе. У случају високих трошкова одговора на притисак ЕУ, може се очекивати да се процес реформе јавне управе одвија спорије. Често се у литератури може наићи на приступ који пренаглашава утицај фактора на нивоу ЕУ, а умањује утицај националних фактора. Несумњиво, ефекте европеизације није могуће тумачити без позивања на домаће факторе који могу да ублажавају или појачавају њен утицај.
Европеизација није ривалски приступ модернизацији. Уместо тога пожељно је посматрати их као комплементарне перспективе. Реформа јавне управе одвија се истовремено под утицајем модернизације и европеизације. Перспектива европеизације јасно препознаје значај спољних притисака и очекивања, али и улогу међународних актера у обликовању смера којим ће се одвијати реформа јавне управе. Иако је потреба за модернизацијом јавне управе кандидата за чланство често наглашавана, не постоји шаблон на нивоу ЕУ како спровести реформу у овој области. Као резултат тога, упркос инсистирању Европске уније на брзој и потпуној имплементацији acquis communautaire-а, избор алата помоћу којих се то постиже остаје у рукама самих држава кандидата.
У ширем смислу посматрано, што је већи обим прекограничне сарадње у погледу сарадње администрација, то је већи степен европеизације јавне управе. Ту хипотезу изнео је Олсен у тексу под називом „The many faces of europeanisation“ у коме је анализирао различите аспекте и елементе европеизације система јавне управе у пракси, укључујући и „извоз“ елемената европског административног простора (ЕАП). Прекогранична сарадња креће се често од билатералне, функционалне интеракције између општина и региона, до интеракције националних управа у оквиру Европске уније. Рад државних службеника у националним управама све је више прожет „европским“ пословима. Државни службеници морају бити опремљени разумевањем процедура доношења одлука у оквиру институционалног система ЕУ и познавањем политика, као и административне културе и праксе у другим државама чланицама ЕУ.
Не треба да чуди што су многи аутори, који су се бавили анализом процеса реформе јавне управе у централној и источној Европи, чак деценију након пада комунизма долазили до закључка да су се реформе спорије одвијале услед утицаја фактора који се може назвати наслеђем комунизма. Реформе државне службе су, на пример, биле подложне кашњењима у већини земаља, јер су први Закони о државној служби усвојени тек крајем 1990-их или почетком 2000-их. Али чак и у ситуацијама када су закони били усвојени, они се често нису спроводили или су остали непотпуни и контрадикторни. Ово за последицу има да је лоше стање јавне управе у источној и централној Европи у литератури дуго било интерпретирано кроз негативне ефекте комунистичког наслеђа. И академски и неакадемски кругови наглашавали су потребу да се превазиђе комунистичко наслеђе како би се спровеле реформе сектора јавне управе.
Мејер-Салинг указује на ограничени ефекат комунистичких традиција и тврди да се историја јавних управа у државама централне и источне Европи не може свести искључиво на комунистичку управу која је спречила посткомунистичке реформе, будући да постоје и многа друга различита наслеђа прошлости у поменутим државама. Прво, административна историја држава централне и источне Европе не може се свести на комунистичку јавну управу идеалног типа за коју би се могло рећи да је, углавном, инхибирала посткомунистичке административне реформе. Постоје различита наслеђа прошлости, која имају различите ефекте на административне реформе у источној и централној Европи. Са једне стране, треба узети у обзир чињеницу да су се „комунистичке јавне управе“ разликовале међу државама, док су се с друге стране у још већој мери разликовала и прекомунистичка наслеђа у поменутим државама. Као резултат тога, слика административне традиције далеко је разноврснија од претпоставке која је до сада доминирала у објашњењима реформе јавне управе у посткомунистичким државама. Важно је знати да управна традиција представља само делимично објашњење за спорост у процесу реформи сектора јавне управе. Тако можемо говорити и о другим детерминантама као што су социоекономски фактори, варијабле политичког система, процес доношења одлука, али и неки ситуациони фактори као што су скандали и изненадне политичке кризе, али и глобалне кризе као што су светска економска криза из 2008. године и пандемија Ковида 19 која је сада актуелна.
У одсуству јединственог европског модела јавне управе, треба поменити и улогу твининга (twinning – програми братимљења), као једног од алата. Твининг предвиђа упућивање саветника за претприступну помоћ из јавних управа држава чланица у државе кандидате, на годину дана најмање, са задатком доношења знања о имплементацији acquis-а.
Укљученост Комисије у процес одабира партнера у твинингу је ограничена кроз улогу координације. Избор твининг партнера лежи на земљама кандидатима, које су слободне да саме изаберу који системи најбоље одговарају њеној култури, организацији и националном интересу. Ипак, Комисија је охрабрила „разноврстан приступ“ одабиру твининг партнера. У том смислу, стварање „административног тржишта“ (одакле би земље кандидати могле да „купују“ најприкладнија решења за своје посебне проблеме) представља један од главних приоритета Комисије. У овом процесу, Комисија делује као посредник, пружајући техничке савете партнерима пре потписивања коначног твининг споразума.
Поред твининга треба поменути и TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Instrument) који пружа подршку партнерским земљама у погледу приближавања и спровођења acquis-а и у кратком року омогућује добијање експертске помоћи за јачање административних капацитета. Помоћ у оквиру TAIEX-а доступна је кроз: а) експертске мисије (стручњаци из држава чланица долазе у посете држави која је кандидат како би јој пружили савете у погледу усвајања и примене acquis-а); б) студијске посете некој од држава чланица ЕУ, као и кроз организовање семинара и радионица.
Остави коментар