Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Европска унија почива на скупу заједничких вредности, укључујући основна права, демократију и владавину права. Ниједна демократија не може напредовати без независних судова који гарантују заштиту основних права и грађанских слобода, нити без активног цивилног друштва и слободних медија.
У Члану 2 Уговора о Европској унији (УЕУ) стоји да је владавина права једна од заједничких вредности за све државе чланице. Под владавином права подразумева се да се сва јавна овлашћења спроводе у оквиру ограничења утврђених законом, у складу са вредностима демократије и основних права, а под контролом независног и непристрасног суда. Владавина права укључује принципе као што су законитост (транспарентан, одговоран, демократски и плуралистички процес за доношење закона); правна сигурност; забрана самовољног вршења извршне власти; ефикасна судска заштита од стране независних и непристрасних судова, ефикасна судска контрола; подела власти и једнакост пред законом. Ове принципе препознали су и Суд правде ЕУ и Европски суд за људска права из Стразбура.
Иако државе чланице имају различите националне идентитете, правне системе и традиције, суштинско значење владавине права је исто широм ЕУ. Владавина права има директан утицај на живот свих грађана Уније. То је предуслов за осигуравање једнаког третмана пред законом и за одбрану права грађана ЕУ. Њено поштовање је од суштинске важности за спровођење закона и политика ЕУ. Посебне околности 2020. године довеле су до додатних изазова за права грађана, а нека ограничења наших слобода, попут слободе кретања, слободе окупљања или слободе у обављању посла, морала су бити примењена у борби против пандемије Covid-19.
ЕУ се заснива на владавини права. Недостаци у једној држави чланици утичу на друге државе чланице и ЕУ у целини. Обезбедити поштовање владавине права је примарна одговорност сваке државе чланице, али Унија има и заједнички удео и улогу у решавању проблема у домену владавине права. У последњој деценији ЕУ је развила и тестирала бројне инструменте који помажу у спровођењу владавине права. Европска комисија, заједно са свим осталим институцијама ЕУ, одговорна је према Уговорима за гарантовање поштовања владавине права као основне вредности Уније. Ово су основни инструменти које има на располагању Европска унија у циљу унапређења поштовања владавине права: 1) оквир владавине права (Rule of law framework), 2) Члан 7 Уговора о ЕУ, 3) Infrigement procedure (поступак оцене законитости) а постоје и остали механизми попут: 4) ЕU Justice Scoreboard (резултати у правосудним системима држава ЕУ), 5) финансирање, 6) механизам сарадње и верификације, 7) подршка структурним реформама, 8) европски семестар, 9) нови механизам за заштиту буџета ЕУ.
Оквир владавине права има за циљ адресирање системских претњи владавини права, а то се постиже кроз вишестепени дијалог између Комисије и државе чланице код којих су идентификоване те претње; укључује процену Комисије, мишљење и препоруке Комисије, праћење спровођења препорука Комисије. Члан 7 Уговора о ЕУ представља изузетну и крајњу мера за спречавање или решавање озбиљног кршења владавине права у држави чланици ЕУ. Како изгледа овај механизам? Активира га Европски парламент, Комисија или 1/3 држава чланица, Европски савет утврђује кршење вредности из члана 2 УЕУ са могућношћу далекосежних санкција, укључујући суспензију гласачких права у Савету државе која крши вредности. Infrigement procedure има за циљ да осигура да се закони ЕУ правилно примењују и поштују на националном нивоу. Овај механизам изгледа као трофазни процес између Комисије и државе чланице, на крају кога Комисија може случај упутити Суду правде.
ЕU Justice Scoreboard има за циљ да допринесе побољшању националних правосудних система кроз пружање упоредивих података о независности, квалитету и ефикасности националних правосудних система. Финансирање као механизам има за циљ да подржи правосудну и безбедносну политику држава чланица јачањем јавне управе и судства кроз финансирање држава чланица са претходним условљавањем, углавном кроз Европскe структурнe и инвестиционe фондовe.
Механизам сарадње и верификације има за циљ да се помогне Румунији и Бугарској у отклањању недостатака у областима реформе правосуђа, борбе против корупције, а у случају Бугарске и борбе против организованог криминала. То се чини кроз редовно праћење и процене напретка, давање препорука на основу успостављених мерила. Подршка структурним реформама представља механизам помоћи државама чланицама у дизајнирању и спровођењу структурних реформи, укључује подршку стварању нових радних места и одрживи раст у виду техничке подршке коју су затражиле државе чланице, а пружају је Комисија, национални експерти, међународне организације, јавна тела и/или стручњаци из приватног сектора. Европски семестар има за циљ подстицање економског раста, инвестиција кроз детаљне анализе планова за буџет сваке државе, укључујући борбу против корупције, правосудни систем и јавну управу, резултирајући препорукама за поједине земље. Нови механизам за заштиту буџета ЕУ има за циљ да заштити буџет Уније у случају утврђених недостатака у погледу владавине права. Како он функционише? Даје се могућност ЕУ да суспендује, смањи или ограничи приступ ЕУ финансирању, тамо где је то потребно ради заштите буџета Уније.
Европска комисија је одмах по успостављању крајем 2019. године наговестила своју усмереност ка јачању овлашћења Европске уније да буде у стању да спречи и да одговори на кршења владавине права од стране држава чланица. Нова група инструмената за постизање овог циља надовезала се на Оквир за владавину права који је усвојен 2014. године и пресуде Суда правде Европске уније (Суд) које захтевају усклађеност судова и правосудних система држава чланица са правним прописима ЕУ у погледу принципа независности судова и поделе власти. Прва два циља која имају нови инструменти су јачање културе владавине права широм ЕУ кроз информисање јавности и шири обим надзора и извештавања за све земље чланице. Трећи циљ је да се ојачају полуге ЕУ да одговори у случајевима када постоји озбиљно одступање од примене владавине права.
Члан 2 Уговора о Европској унији (УЕУ) каже да се Унија темељи на заједничким вредностима демократије, владавине права и поштовања основних права. Члан 19 УЕЗ поверава националним судовима да осигурају пуну примену права ЕУ. Члан 19 (1) УЕЗ захтева ефикасну судску заштиту од стране независних судова, као конкретан израз владавине права. Недостаци у области владавине права могу бити претње независности правосуђа, произвољне или незаконите одлуке јавних власти, ограничена доступност или неефикасност судских лекова као и неуспех у спровођењу пресуда више судске инстанце.
Три стуба новог ЕУ приступа владавини права коју би требало да води Комисија су промоција, превенција и одговор. Комисија планира да ангажује европску јавност у многим димензијама како би подигла свест о значају који има владавина права за функционисање ЕУ, а спонзорисаће и напоре актера цивилног друштва и академске заједнице у истом циљу. Такође планира да ојача сарадњу са Саветом Европе (Венецијанска комисија и ГРЕКО), као и са Организацијом за европску безбедност и сарадњу, а тамо где владавина права пресеца економску политику и са Организацијом за економску сарадњу и развој. Комисија позива Парламент, Савет и владе држава чланица да уложе додатне напоре у промоцију културе владавине права.
Кључна карактеристика превентивног стуба јесте увођење праћења стања у погледу владавине права у свим земљама чланицама ‒ предлог који су први изнели немачки и белгијски министри спољних послова у априлу 2019. године. Уводи се константни надзор Комисије у овој области заједно са годишњим извештајем о владавини права заснован на појачаном и сталном дијалогу са свим државама чланицама. Овим поступком се жели осигурати да Комисија може рано реаговати на нове ситуације. Појачано праћење и извештавање помоћи ће државама чланицама и јавности да покажу да је свака акција ЕУ предузета као одговор на кршење владавине права објективна, пропорционална и недискриминаторна.
Нови сет инструмената се надовезује на значајне пресуде Суда правде ЕУ из 2018. и 2019. године. У случају из 2018. године (везано за спор око зарада судија у Португалији), Суд је пресудио да државе чланице „морају да примене законе Уније како би се осигурало да њихови судови испуњавају захтеве ефикасне судске заштите“ и да је „независност националних судова од суштинског значаја за осигурање такве судске заштите“.
Први у низу случајева пред Судом оспорио је пољско законодавство донето 2017. године које би ретроактивно наметнуло смањену старосну границу за пензионисање (од 65 година за судије Врховног суда ‒ мера на основу које би се принудно повукло 27 од 72 судија Врховног суда који су тада били на функцији). Закон је такође предвиђао да судије Врховног суда могу служити након навршених 65 година живота, по захтеву министра правде, чија одлука о продужењу мандата није имала изричите критеријуме.
Као одговор на ове предложене мере, Европска комисија је поднела жалбу Суду на поступак против кршења закона (Иnfrigement procedure) јула 2018. године. У мишљењу генералног правобраниоца из априла 2019. наведено је да законодавство које се односи на смањење старосне границе за одлазак у пензију за судије Врховног суда крши принципе непроменљивости судија и независности судија. У другом случају који је покренула Комисија, Суд је пресудио да је закон којим је смањена обавезна старосна граница за одлазак у пензију за судије у заједничким судовима – на 65 година за мушкарце и 60 за жене – билa у супротности са правом ЕУ.
Суд правде је пресудио по жалби неколико пољских судија Врховног суда којом се оспорава независност новоствореног Дисциплинског већа Врховног суда. Чланове овoг Већа бира Национални савет судства, тело које су раније бирале саме судије, али које сада именује владајућа већина у Парламенту, на препоруку министра правде. Генерални правобранилац је утврдио да Дисциплинско веће не задовољава захтеве независности судства утврђене правом ЕУ. Такође, наводи да било које судско веће не сме бити под утицајем законодавне или извршне власти. Коначна пресуда Суда у овом случају поставља правни стандард за независност који мора бити задовољен према праву ЕУ.
Пропис који је Комисија предложила у мају 2018. залаже се за заштиту буџета ЕУ у случају „општих недостатака у погледу владавине права“ у државама чланицама. Према овој уредби, Комисија добија овлашћење да препоручи Савету да смањи средства из ЕУ буџета на „пропорционалан“ начин који се заснива на доказима о недостацима у владавини закона у одређеној чланици. Мере би могле да укључују обуставу или смањење финансирања по постојећим обавезама или забрану нових обавеза према одређеним категоријама прималаца. Уредба укључује поступке за брзо укидање мера када држава чланица докаже да су недостаци отклоњени. Ова уредба ступа на снагу 1. јануара 2021. године и пружа велику помоћ Унији у односу на државе чланице у којима се крши владавина права. Она ће, такође, деловати као санкција, комплементарна поступку из члана 7 (1) УЕУ.
До данас је Пољска била једини тест случај Оквира владавине права из 2014. године, почев од покретања консултација о статусу судија које је одлазећи Сејм (парламент) изабрао у Уставни суд 2015. године. Забринутост Комисије због промена у саставу Уставног суда није успела да убеди пољску владу да промени одлуку. Комисија је у децембру 2017. године доставила Савету предлог заснован на члану 7 (1) УЕУ, наводећи да уставност закона у Пољској „више не може да верификује и гарантује независни уставни суд“. Пољски случај поткрепљен је детаљним правним аргументом Комисије. Савет је одржао три рочишта у 2018. години о пољском случају.
Комисија није применила Оквир владавине права из 2014. године на случај Мађарске. Међутим, 12. септембра 2018. Европски парламент је усвојио резолуцију позивајући се на члан 7 УЕУ, позивајући Савет да размотри ризик од озбиљног кршења темељних вредности ЕУ од стране Мађарске. Савет је одржао рочиште о случају Мађарске у септембру 2019. године и заказао даље рочиште за 10. децембар 2019. Примена члана 7 захтева једногласност и зависи од спремности држава чланица да предузму чврсте мере. Сходно томе, случајеви против Пољске и Мађарске нису доведени до краја.
Усвајање и примена овог унапређеног механизма заштите владавине права налази се међу одговорностима нове потпредседнице за вредности и транспарентност, Чехиње Вере Јурове. Као повереница за правосуђе, заштиту потрошача и равноправност полова, Јурова је била гласни заговорник снажнијих мера у области заштите владавине права и подржавала је везу финансирања ЕУ са поштовањем владавине права.
Иако је Суд правде успоставио правни основ за надлежност ЕУ у погледу независности судства, Суд може реаговати само на законодавство држава чланица, а не може спречавати кршење основних принципа ЕУ.
Механизам владавине права један је од елемената ширег настојања на нивоу ЕУ ка јачању вредности демократије, једнакости и поштовања људских права, укључујући права припадника мањина. Биће допуњен низом предстојећих иницијатива, укључујући Акциони план европске демократије, обновљену Стратегију за спровођење Повеље о основним правима и циљане стратегије за адресирање потреба најугроженијих ради промоције друштва у коме превладавају плурализам, недискриминација, правда, солидарност и једнакост.
Остави коментар