Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Процес одлучивања у Европској унији изгледа доста компликовано, не само у смислу да се сваком новом ревизијом Оснивачких уговора тај процес мења већ и да постоји огроман број различитих процедура које се примењују у зависности од области којој законодавни предлог о коме се расправља припада. Већина аутора се у анализи одлучивања у Европској унији углавном бави проучавањем формалних правила одлучивања. То је и логично с обзиром да је одлучивање у Савету министара карактерисао вео тајности скоро четири деценије, све док 1993. године није одлучено да ће се порадити на транспарентности у раду Савета. Од тада су подаци о одлучивању у Савету доступни јавности.
Аутори који су се бавили истраживањем ових података, дошли су до закључка да је заправо консензус главна форма одлучивања и да се гласање ретко дешава, чак и када је предвиђено. Дакле, на основу података које је Савет објавио између 1994. и 2001. године, чак 81% одлука донет је консензусом без формалног гласања. Постоји неколико објашњења. Прво се заснива на директном утицају луксембуршког компромиса.
Област у којој је примарно предвиђено одлучивање квалификованом већином јесте пољопривреда. Пољопривреда је истовремено и област која је изазвала први велики застој, односно, дисконтинуитет у историји европске интеграције. Наиме, Француска је одбијала да прихвати увођење квалификованог одлучивања у области пољопривреде и 1965. године изазвала кризу празне столице у Заједници. Аргументи Француске били су двоструки: удео пољопривреде у укупној производњи Француске је огроман, с тим у вези постоји и јак пољопривредни лоби, док је са друге стране, разлог био искључиво политички. Идеолошки ставови Шарла де Гола према европској интеграцији нису били наклоњени јачању наднационалног елемента у Заједници. Он је више био присталица међувладине сарадње, уз очување суверености држава чланица. Имајући у виду његове ставове, не изненађује то што се успротивио предлогу Комисије да се пољопривредна политика финансира из сопствених средстава а не више доприносима држава чланица. Де Гол је 1. јула 1965. године решио да Француска делегација не учествује на седницама Савета. Њено седмомесечно неучествовање, све до јануара 1966. године, познато је у историји европских интеграција као политика празне столице која је завршена „луксембуршким компромисом“. У овом споразуму шесторице се утврђује да у случају постојања „изузетно важних интереса“ неке државе, расправа ће се водити до постизања консензуса. Преведено на обичан језик, Француска се овим споразумом изборила да једногласност остане доминантан облик одлучивања и тиме је уклонила свој страх да у случају преласка на квалификовано одлучивање она може бити надгласана.
Луксембуршки компромис представља неформалну норму која никад није добила правни статус у систему ЕУ. Међутим, многи аутори управо ефекте ове неформалне норме криве за дводеценијску стагнацију Заједница познатију под називом „мрачно доба“ или период еуросклерозе. Џонатан Голуб (Jonathan Golub) оспорава тврдње да је целокупан период до 1987. године и усвајања Јединственог европског акта био период стагнације и то доказује следећим тврдњама. Он је анализирао број предложених и усвојених директива по годинама у периоду 1974-1995. и тврди да седамдесетe године нису биле тако неефикасне како се у литератури углавном помиње, с обзиром да је између ’74. и ’78. године број усвојених директива био константан – између 40 и 50 годишње.
Годинама након луксембуршког компромиса државе чланице су водиле дуге преговоре приликом доношења одлука, док се не би све државе сложиле са предлогом. Таква вишегодишња пракса је утицала на то да и након увођења квалификоване већине, државе чланице чешће одлучују без формалног гласања. Многе државе не желе да буду надгласане. Уколико се више пута нађу у позицији да буду у мањини која није довољна за блокирање одлука, постоји опасност да држава буде изолована. Друго објашњење толиког коришћења неформалне институције консензуса јесте да уколико се одлуке донесу на темељу консензуса, може се обезбедити већа стабилност Уније. Такве одлуке ће се лакше спроводити у пракси с обзиром да је око њих постигнута широка сагласност.
Култура одлучивања консензусом је резултат вишедеценијске праксе преговарања. То значи да се преговори одвијају у устаљеном оквиру где је узајамно поверење међу преговарачима велико, а њихови ставови према свим питањима добро познати с обзиром на учесталост сусрета међу њима. Све наведено олакшава преговарање међу државама чланицама. Одавно је познато да преговарање у оквиру Савета има облик цењкања/погађања. Примена принципа „нешто за нешто“ је суштинска карактеристика тог начина преговарања. Држава чланица која се противи некој одлуци прихватиће одлуку ако јој остале чланице обећају да ће подржати неку другу одлуку која је на дневном реду а која је за њу важна. Колико је развијен и ефикасан овакав начин преговарања, говори и чињеница да је постало уобичајено да се на тај начин воде преговори и на Међувладиним конференцијама на којима се врше ревизије Оснивачких уговора.
Објављивањем података о гласању у Савету омогућен је увид у не само колико је одлука донето консензусом већ и ко су државе које најчешће гласају против, као и које су то области у којима је оно највише распрострањено. Неколико студија је написано о томе, међу којима се истичу студије Мике Матиље и Јан Ерика Лејна (Mikko Mattila, Jan Erik Lane), Фионе Реншо (Fione Renshaw) и Хелен Валас (Hellen Wallace) – као и студија Дороти Хајзенберг (Dorothee Heisenberg) .
Током 1994. годинe, у 25% одлука усвојених квалификованом већином није постигнут консензус. Најчешће против гласају једна или две државе. Између 1994. и 1998. године, Матиља и Лејн тврде да су у 16% случајева против биле једна или две државе док се у само 2% случајева десило да против буду три и више држава чланаца.
Половина таквих одлука припада области пољопривреде а државе које најчешће гласају против јесу Данска (4 пута гласала негативно када је било речи о пољопривреди, укупно – 12 пута гласала против), Немачка (3 пута у области пољопривреде, 10 пута укупно), Холандија (3 пута у области пољопривреде, укупно 10 пута) и Велика Британија (4 пута у области пољопривреде, укупно 7 пута). Подаци се нису мењали значајно ни наредних година, осим што су се групи држава које најчешће гласају против придружиле Шведска и Италија.
Шта утиче на то да неке државе гласају чешће негативно од других? Мико Матиља идентификује неколико група разлога: идеолошки, институционални, економски. Када говоримо о идеолошким факторима, анализа мора обухватити два нивоа: идеолошко разликовање левице и деснице у домену унутрашње политике и разликовање у погледу ставова према европској интеграцији (присталице веће интеграције или пропоненти међувладине сарадње). Имајући у виду испреплетаност националног и европског нивоа у Савету, идеолошка позиција државе чланице приликом гласања представља мешавину ове две димензије. Тачно је да опредељење државе чланице за дубљу интеграцију утиче да ли ће она гласати у корист или против одређених предлога али оно што је мање битно јесте да ли је у тој држави левичарска или десничарска влада. Матиља тврди да левичарске владе гласају чешће у корист дубље интеграције. Насупрот том мишљењу, последњих година има све више примера да умерене десничарске владе буду мотори европске интеграције. Ангажовање Ангеле Меркел, канцеларке немачке умерено десничарске владе, на доношењу Лисабонског уговора, говори у прилог тој тврдњи.
Утицај институционалног фактора своди се на то колико држава има гласова на располагању приликом одлучивања квалификованом већином. Без обзира на то што се у ситуацијама када је предвиђено квалификовано одлучивање чешће прибегава консензусу него формалном гласању, утицај овог фактора је велики, посебно ако се има у виду борба држава око расподеле гласова на последњих неколико Међувладиних конференција. Државама је важан број гласова, ако не због тога са ким могу да направе коалицију када се гласа за неку одлуку, онда због чињенице да знају које државе су им потребне савезнице за блокирање одлука (блокирајућа мањина) и тако се обезбеде од прегласавања.
Утицај економског фактора се огледа у томе да ли је нека држава нето платиша или нето прималац у Европској унији. Логично је да државе које су највећи нето даваоци чешће гласају против неке одлуке пошто то значи ново оптерећење за њихов буџет и супротно, државе које су примаоци ређе гласају против одлука већине које се тичу обезбеђивања додатних средстава које одлазе њима.
Поставља се питање могу ли се на основу анализе гласања идентификовати неке коалиције држава чланица. То се чини на основу блискости ставова појединих држава чланица приликом гласања у оним ситуацијама када се не одлучује консензусом. У литератури, на основу историјских показатеља, распрострањено је уверење да су неке државе традиционални коалициони партнери. Као пример за то наводи се француско-немачка оса за коју се аутори слажу да представља покретачку силу европских интеграција.
Поред поменуте коалиције која је током интеграције имала успоне и падове, Бенелукс државе су економски и политички уједињене више од било које друге групације унутар ЕУ, тако да се дешавало да оне често гласају истоветно. Првих деценија након оснивања Eвропских заједница то је био чешћи случај док су деведесетих почеле да се постепено одвајају по одређеним питањима. Мање развијене државе попут Шпаније, Португалије, Грчке и до недавно Републике Ирске (тзв. кохезиони блок) углавном гласају заједно када се ради о одлукама које се односе на структурне фондове. Нордијски блок који чине Шведска, Финска и Данска истоветно гласа када се ради о предлозима из области заштите животне средине пошто све три могу да се похвале високим стандардима у тој области.
Графикон 1: Коалиције у Савету министара 1994-1998.
Овај графикон резултат је мултидимензионалног приступа анализи одлука у којима су бар две државе биле против у периоду 1994-1998. Он нам омогућава да се уочи образац у понашању држава чланица приликом негативног изјашњавања. На основу положаја држава у табели може се закључити да државе које се налазе у средини најређе гласају против. То су Република Ирска, Луксембург, Финска, Аустрија и Белгија. Три државе које се налазе у горњој половини гласају најчешће против, а њихова близина говори о томе да често гласају истоветно (Данска, Шведска и Холандија). Такође, Немачка и Велика Британија често гласају против али њихова раздвојеност на графикону говори о томе да готово никад не гласају против истих одлука. Оно што је очигледно јесте да се може јасно видети подељеност на северни (нордијски) и јужни (кохезиони блок). Северне државе су стациониране у горњој половини графикона, док се јужне државе налазе у доњем делу. Италија и Шпанија су најчешћи савезници, а најближе државе према месту у графикону су им друге две јужне државе – Грчка и Португалија.
Остави коментар