Шта је претходило Уговору о Уставу?

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Одмах након потписивања Уговора из Нице било је јасно да су институционална решења која овај Уговор доноси само привремена како би се омогућило примање нових држава чланица. Сам систем гласања био је комплекснији него пре Нице, па је доношење одлука у Савету било отежано.

Изгледа да се Европска унија уморила од честих реформи Оснивачких уговора. Од 1987. године, четири пута су ревидирани Оснивачки уговори. Једна Међувладина конференција је смењивала другу. Конвенција у Лакену је наставила оно што је у Ници започето. Бројна правила и процедуре које се налазе, како у Оснивачким уговорима, тако и у Декларацијама и Протоколима, онемогућавају лако сналажење, не само онима који та правила проучавају, већ и онима који их примењују. Многе Декларације су потписане у последњим тренуцима Међувладиних конференција, па је тако забележена ситуација „да су неки од актера конференције у Ници потписници Декларација, попут финског премијера Пава Липонена, имали потешкоће да објасне својим националним парламентима шта је тачно договорено у њима”. То је само један пример који потврђује да ЕУ има потребу да систематизује Оснивачке уговоре, учини их једноставнијим, можда и да донесе један који ће заменити све остале. Као додатни аргумент за систематизацију треба поменути број модалитета одлучивања у Савету. На основу Уговора из Нице, постоји 16 модела одлучивања у Савету и чак 38 комбинација за одлучивање уз саодлучивање Европског парламента.

Познато је да су неке државе након завршетка конференције у Ници затражиле сазивање нове на којој би се мало детаљније размотрила будућност ЕУ у погледу разграничења надлежности и продубљења интеграције. На Самиту ЕУ у Лакену 2001. године једногласно је договорено да се одржи Конвенција о будућности Европске уније. Поставило се питање ко ће председавати њоме. Врло брзо на предлог француско-немачке алијансе наметнуо се избор зa бившег француског председника Валери Жискар Д’Естена. Коначно, он је био и један од аутора Декларације из Лакена. У њој се предвиђа ко ће бити члан форума Конвенције (њих 105): представници држава чланица, европских институција (Комисија, Европски парламент), националних парламената и представници држава које треба да постану чланице Уније у следећем великом источном проширењу, као и представници њихових парламената. Представници придружених земаља нису били потпуно равноправни са земљама чланицама, односно, како се каже у самој Декларацији: „нису имали могућност спречавања усвајања неке одлуке на Конвенцији”.  Поред форума, постојао је и Президијум који су чинили: председник, два потпредседника, 3 представника држава чланица, 2 представника парламената, и по 2 представника Европске комисије и Европског парламента. У раду им је помагао и секретаријат. Такође, били су присутни као посматрачи и представници неких органа ЕУ (Економски и социјални савет, Комитет региона). Конвенција је отпочела са радом 22. фебруара 2002. године, а организована је тако да су пленарне седнице одржаване минимум једном месечно. Свакодневне активности Конвенције одвијале су се у радним групама, којих је било 11.

Мандат Конвенције је дефинисан Декларацијом из Лакена. „Конференција ће сачинити текст документа о будућности ЕУ, међутим Међувладина конференција ће бити та која ће имати последњу реч у вези са усвајањем Уговора”. Конвенција је одлучивала консензусом. Термин који је први пут у историји Европске уније поменут на Конвенцији био је Устав. Веома смело, овај термин, који је уско повезан са националном државом, стављен је на разматрање на Конвенцији уместо до тада коришћеног израза „ревизија Оснивачких уговора”. У сваком случају, термин Устав није коришћен у традиционалном смислу, зато што ЕУ није држава у класичном смислу, већ појава sui generis, више од међународне заједнице, а мање од државе. Њени Оснивачки уговори јесу уставне природе јер уређују суштинске односе између нивоа власти у ЕУ и директно су примењиви у државама чланицама, али су по својој природи, ипак, међународни уговори. Неке државе су имале фобију од самог термина Устав, тако да је компромис нађен у томе да се документ назове Уговор о Уставу. Задаци Конвенције били су да нови документ, како год да се он звао, учини Унију транспарентнијом, ефикаснијом и демократичнијом. Посебно је битно да се процес одлучивања поједностави јер ће ширењем Уније бити тешко испунити критеријуме троструке већине које прописује Уговор из Нице.

Конвенција је завршила рад након 18 месеци усвајањем Уговора о Уставу. То је један свеобухватни документ који мења све претходне Оснивачке уговоре, Декларације и Протоколе. У овом поглављу пажња ће бити посвећена предлозима Конвенције који су у вези са начином одлучивања у Савету, његовом реформом и ширењем поља примене квалификоване већине. Остале одлуке Конвенције нису толико значајне за саму тему ове монографије, али је њихов значај немерљив у смислу даље конституционализације ЕУ па ће о њима бити речи на крају поглавља.

„У будућој ЕУ25 имамо три групе земаља: шест највећих од којих свака има преко 40 милиона становника, представљају 74% укупне популације Уније. Осам средњих држава од 8 до 16 милиона, представљају 19% популације, 11 малих држава са становништвом до 5 милиона, представљају 8% укупне популације”. Овај цитат Жискара Д’Естена на први поглед сачињен од сувопарних података, носи у себи озбиљне последице. Наиме, овај цитат говори о ономе што се, у ствари, налази у седишту дебате: како направити систем гласања у коме ће и државе и грађани бити једнако представљени, ако се узме у обзир да већину држава чине мале и средње државе, а већину становништва представља мањина великих држава. Како помирити ова два захтева, а да се испоштује једнакост и држава чланица и грађана? Одговор на ово питање покушала је да пружи Конвенција, али да ли је у томе и успела? Како испоштовати једнакост држава ако се зна да су у историји европских интеграција велике државе биле те које су биле „једнакије” од других. С друге стране, како направити систем у коме су једнаки један грађанин Малте и један грађанин Немачке, када је познато да Немачка има 215 пута више становника од Малте. Зато се морао направити такав систем у коме ће се нагласити снага великих, а истовремено заштитити мале државе од прегласавања. Добро позната подела на велике и мале државе и овде је била очигледна. Међутим, већа је подела била међу самим великим државама (Француска, Немачка на једној, Пољска и Шпанија на другој страни).

Треба најпре поменути како би према предлогу Конвенције изгледао Савет министара. Савет би требало да има само три формације: Законодавни савет, Савет за координацију и Савет за спољне послове. На тај начин биле би раздвојене законодавна и извршна функција Савета. Рад Законодавног савета биo би транспарентан, па тако грађани ЕУ могу да прате шта он ради и какве одлуке доноси. Свака држава имала би једног сталног члана овог Савета који би се звао Европски министар, док му се, у зависности од теме која се налази на дневном реду, придодаје по један министар из те области. Законодавни савет доносио би одлуке искључиво квалификованом већином. Савет за спољне послове одлучивао би о спољној политици и безбедности, углавном једногласно. Њиме би председавао Европски министар спољних послова који је истовремено и потпредседник Комисије. Његов мандат би трајао 5 година. Функција министра спољних послова први пут се уводи овим Уговором како би се помириле улоге досадашњег Комесара за спољне односе и Високог представника за спољну политику и безбедност.

Предлог Жискара Д’Естена фаворизује велике државе, пошто се у њему предвиђа да се одлуке у Савету доносе уколико гласа већина држава чланица и 2/3 становништва Уније. Насупрот томе, предлог Президијума фаворизује мале државе јер се према овом предлогу одлука доноси ако гласа већина држава, која представља 3/5 укупног становништва ЕУ. Правила одлучивања у Савету морала су да испоштују у исто време једнакост и држава чланица и грађана. Председник Конвенције је на почетку предлагао да једнакост грађана буде испоштована тако што ће у Европском парламенту бити онолико представника колико пропорционално свака држава има становника, по угледу на Устав САД, док би се једнакост држава огледала у томе што би свака држава имала по један глас у Савету. С обзиром на то да је ситуација у ЕУ25 доста другачија него приликом стварања Сједињених америчких држава, брзо се одустало од те идеје. Применом тог принципа број чланова Европског парламента би се драстично увећао, а створила би се и једна парадоксална ситуација у којој би неке државе које имају мали број становника добиле свега неколико чланова Парламента. Тако је на крају предлог за расподелу места у Европском парламенту био заснован на истом принципу на коме је до тада била заснована расподела гласова у Савету – на принципу опадајуће пропорционалности.

Предлог Конвенције о начину усвајања одлука у Законодавном савету није се много разликовао од предлога Европске комисије и Парламента у Ници, осим што је предлог у Ници фаворизовао просту двоструку већину у којој је за усвајање одлуке потребно да гласа већина држава чланица и већина становништва, а предлог Конвенције двоструку већину: већина држава чланица и 60% становништва. Овај део Уговора, поред састава Комисије и питање хришћанских обележја Европе, био је једно од најспорнијих питања на предстојећој Међувладиној конференцији.

Конвенција је у јуну завршила са радом и представила предлог Уговора о Уставу о којем се требало разговарати на Међувладиној конференцији заказаној за октобар 2003. године. Конференција је донела оштар сукоб између Пољске и Шпаније са једне, те Немачке и Француске заједно са већином осталих држава чланица и потенцијалних чланица, са друге стране. Незадовољство Шпаније је запажено још пре почетка Међувладине конференције у изјавама премијера Хосе Мари Аснара и министарке иностраних послова, у којима се наглашава да „Конвенција није сазвана да би се анулирао Уговор из Нице и да Шпанија неће прихватити диктат француско-немачке осе”. Заједно са Пољском, Шпанија је сачинила декларацију у којој се каже да те две државе неће прихватити предложену реформу начина гласања. Пољски министар спољних послова више пута је истицао да није постојао ваљан разлог да се промене правила из Нице и да, уколико се она не задрже, Пољска неће ставити потпис на предлог Уговора о Уставу што аутоматски значи да ће пропасти Међувладина конференција. Да би Уговор о Уставу био усвојен, потребно је било да за њега гласа свих 15 држава чланица и свих 10 држава које би од 1. маја 2004. године постале чланице. Тако је Међувладина конференција отпочела у атмсфери у којој је неуспех лебдео над главама њених учесника, претећи да се поништи све оно на чему је Конвенција претходних 18 месеци радила.

Уговор који је био на дневном реду Међувладине конференције био је обиман и комплексан – око 465 чланова распоређених у четири дела; требало је постићи договор за релативно кратак временски период. Постојала су и нека друга ограничења која су успорила рад учесника Међувладине конференције. Међу њима, посебно су била уочљива: лоше председавање Италије, неслагање око рата у Ираку, унутрашња политичка превирања у појединим земљама. Партија шпанског премијера суочавала се са губитком власти на предстојећим изборима, док је пољски парламент усвојио огромном већином Резолуцију у којој се каже да пољска влада мора да брани правила договорена у Ници, а главна опозициона партија је чак осмислила слоган „Ница или смрт”. Ситуација у Немачкој, земљи која је највећи финансијер ЕУ, била је такође неповољна. Расло је незадовољство грађана таквим стањем у коме они финансирају мање развијене државе ЕУ, посебно кроз пољопривредне и регионалне фондове. Нарочито је било изражено незадовољство чињеницом да Немачка и након уједињења 1990. године, има исти број гласова у Савету као и Француска.

Поставља се питање зашто су Шпанија и Пољска тако упорно тражиле да остану правила из Нице. На први поглед намеће се сасвим логичан одговор ако се анализира позиција тих двеју држава у односу на правила одлучивања једног и другог уговора. Системом из Нице профитирале су 4 велике државе, али је ипак највећи добитак забележен управо у случајевима Шпаније и Пољске. Шпанија је добила највеће повећање гласачке снаге са 8 на 27 гласова и на тај начин била ближа скупини великих него пре Нице. Она је била чак једина држава која је оваквим повећањем броја гласова била пред-представљена, ако се зна да су углавном до тада биле пред-представљене државе које имају до 15 милиона становника. Пољска је добила исти број гласова као Шпанија будући да имају приближан број становника. Према предлогу Уговора о Уставу, у члану 24 каже се да је за усвајање одлуке потребна већина држава чланица и 60% становништва. Пошто се укида пондерисано гласање и уместо тога уводи правило једна држава један глас, онда је као критеријум процене гласачке снаге релевантан други критеријум. Гласачка снага се, дакле, према Уговору о Уставу, мери кроз удео становништва неке државе у укупном броју становника Уније. Табела 8 приказује како изгледа промена гласачке снаге код свих држава поредећи гласачку снагу из Нице и ону према Уговору о Уставу. На основу табеле може се закључити да гласачка снага три највеће државе Немачке, Француске и Велике Британије расте за неколико процентних поена, тачније највише се увећава гласачка снага Немачке, чак дупло, док је код остале две државе забележено увећање за 50%. Гласачка снага Шпаније и Пољске се, такође, повећава, али незнатно у односу на остале велике државе. Шпанија је сматрала да би евентуалним усвајањем овог Уговора било поништено све што је постигнуто Уговором о пријему Шпаније у ЕУ, Уговорима из Амстердама и Нице јер је у свим овим Уговорима Шпанија посматрана као велика држава.

Међувладина конференција је завршена почетком децембра 2003. године неуспешним Самитом у Бриселу, а договор око квалификоване већине није био ни близу. Европска унија је запала у ћорсокак из кога се није могла извући уколико не убеди Пољску и Шпанију да прихвате члан 24. Чак су постојали предлози да се повећа праг за становништво како би њих две добиле исту снагу као што су имале у Ници. Председник Конвенције је прорачунао да би за то био подесан праг од 66%. Република Ирска, која је преузела председавање Унијом од Италије 1. јануара 2004. године, покушала је кроз интензивне консултације са државама чланицама, да изведе ЕУ из ћорсокака како би се до Самита, који је био предвиђен за март, придобиле Шпанија и Пољска. Један од начина којим су државе „нето платише” покушале да убеде ове две државе да прихвате Уговор о Уставу било је новчано условљавање.

Наиме, будући да су паралелно са преговорима око Уговора о Уставу вођени и преговори за нови буџет 2007-2013, Немачка, Француска и Велика Британија обратиле су се Европској комисији са предлогом да се ограниче национална давања у буџет ЕУ на 1% БДП-а, што би значило велико смањење давања за две државе које су велики нето примаоци – Шпанију и Пољску. Сви ови покушаји остали су без резултата све док се нису промениле унутрашње политичке околности које су приморале Шпанију и Пољску да пристану.

Ирски премијер покушао је да у билатералним неформалним консултацијама, разматрањем различитих предлога о промени прагова за становништво, убеди Пољску и Шпанију. Први предлог био је да оба прага буду по 55% што је Шпанија одмах одбила тврдећи да јој се тако још више смањује гласачка снага. Други предлог је био да остане предлог Конвенције, али да се одложи примена Уговора. У међувремену, дошло је до промене власти у Шпанији, конзервативца Аснара заменио је социјалиста Хосе Луис Сапатеро. Он је одмах по преузимању власти изјавио да жели да се убрза усвајање Уговора о Уставу. Убрзо након тога, Шпанија је одустала од захтава да се задржи Ница, те је била спремна да разговара о процентима двоструке већине. Тако је Пољска остала усамљена у настојањима да блокира усвајање Уговора о Уставу, па је и она морала да преиспита своје позиције да не би била изложена осудама осталих држава чланица, како намерно спречава оно што је већ двадесет четири државе прихватило. Немајући куд, Пољска је прихватила принцип двоструке већине и стекао се утисак да су отклоњене претње усвајању Уговора о Уставу. Међутим, касније се испоставило да је то била варка и да ће се појавити нове препреке да нови Уговор заиста и буде усвојен.