Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Предлог Уговора о Уставу који је разматран током Конвенције о будућности Европе током 2002. и 2003. године, коначно је уобличен на међувладиној конференцији 2004. године, а потписан 29. октобрa 2004. године на самиту у Риму. Било је предвиђено да Уговор ступи на снагу 1. новембра 2006. године, након ратификације свих држава чланица. Државе су појединачно одлучивале да ли ће Уговор ратификовати национални парламенти или ће се организовати референдум за његово потврђивање. Занимљивост везана за потврђивање уговора на референдумима јесте да сваки пут у историји европских интеграција, када би се организовао референдум, најмање једна држава би тај уговор одбацила (Ирска – Уговор из Нице, Данска – Уговор из Мастрихта). Овога пута од 27 држава, референдум је требало да се одржи у десет. Распоред ратификације је био такав да су земље са потенцијалним негативним одговором остављене за крај, али пре него што је дошао ред на „проблематичне земље”, неочекивано „не” дошло је као одговор са референдума у Француској и Холандији (мај, јун 2005). Са 54,67% гласова против усвајања Уговора о Уставу у Француској и чак 61,8% у Холандији, Европска унија нашла се у непријатној ситуацији. Након толико времена и енергије уложених у стварање овог документа, било је јасно да је ЕУ запала у слепу улицу.
На самиту у Бриселу јуна 2005. године, шефови држава и влада разматрали су кораке које треба даље предузети, то јест да ли наставити са ратификацијом или признати да је Уговор мртав. Како је за време луксембуршког председавања саопштено, ЕУ се нашла у периоду преиспитивања и дискусије, те су све државе чланице позване да размисле о будућности Уговора. Наставило се са ратификацијом, али је било јасно да се од предложеног документа мора одустати. Коначан биланс ратификације био је осамнаест потврђених, две одбијене, а седам ратификација није ни одржано.
Несумњиво је да је одбијање Уговора о Уставу од стране земаља оснивача оставило негативан утисак. Био је то сигнал да неке државе нису спремне на даљу конституционализацију. У литератури је прихваћен широк спектар објашњења француског и холандског „не”, један од њих се заснива на претпоставци да предлог није прошао због своје свеобухватности. Наиме, неки аналитичари тврде да није требало бавити се „великим пројектима, већ предложити реформе само оног што је тренутно неопходно”. Такође, пропаст Уговора о Уставу, услед ускраћења подршке двеју држава дотадашњих поборника продубљења европске интеграције, посматра се још као криза легитимитета и очигледан тријумф евроскептика.
Европска унија је на самиту у јуну 2006. године дала задатак Немачкој да у време свог председавања ЕУ током прве половине 2007. године, направи извештај који би садржао процену шта даље радити са Уговором о Уставу. Очита је била подела у ставовима између оних држава које су подржале Уговор о Уставу („максималисти”) и оних које су му подршку или ускратиле или одложиле (оне које су стопирале процес ратификације – „минималисти”). Ова подела посебно је била уочљива када је јануара 2007. године, као одговор на предлог француског председника Николе Саркозија да уместо Уговора о Уставу треба усвојити један мини-уговор, заказан састанак присталица европског Устава у Мадриду (група која је саму себе крстила називом пријатељи Устава), које су захтевале да се Уговор о Уставу задржи. Група минималиста је тврдила да би било довољно само увести одређене амандмане на Уговор из Нице. У групи минималиста нашле су се поред Француске, Велика Британија, Холандија, Шведска и Данска. За време немачког председавања ова дебата се захуктала. Немачка се посебно ангажовала да текућу уставну кризу разреши тако што ће посредовати међу државама чланицама како би се усагласиле о будућем изгледу Европске уније.
Иако су на неформалном самиту у Берлину поводом педесетогодишњице постојања Eвропских заједница и даље биле очигледне поделе између минималиста и максималиста, изгледа да су промене у унутрашњим системима држава чланица, попут промена власти у Холандији и Француској, повољно утицале на позитиван исход интензивног немачког посредовања. Договор је постигнут тако да решење не буде ни макси ни мини, већ нешто између што ће задржати дух устава, а опет уважити појединачне захтеве држава чланица које су припадале минималистичкој групи.
Мисија коју је водила немачка канцеларка Ангела Меркел добила је потврду успешности када је на самиту јуна 2007. године одлучено да се сазове нова међувладина конференција чији би задатак био усвајање реформског уговора. Потребно је укратко поменути појединачне ставове неких држава чланица на међувладиној конференцији. Чак десет држава (Чешка, Финска, Немачка, Мађарска, Луксембург, Пољска, Ирска, Словенија, Шведска, Велика Британија) имало је посебан интерес за промену статуса Повеље о људским правима. Према Уговору о Уставу, Повеља је била његов саставни део и стога је обавезујућа њена примена. Све државе, осим Велике Британије, захтевале су да Повеља има мање обавезујући статус јер су се бојале какав ће бити њен утицај на осетљива национална питања. Велика Британија, пак, тражила је изузеће из ове Повеље. На крају конференције договорено је да Повеља не буде саставни део реформског уговора и да самим тим има нешто слабији статус. Великој Британији је дозвољено да буде изузета из примене Повеље о људским и мањинским правима и тако осигура своје интересе. Државе су углавном биле сагласне да не треба уводити функцију министра спољних послова јер је назив те функције у њима будио страх од претварања ЕУ у државу, а тај спор је отклоњен променом његовог назива. Уместо назива министар спољних послова Лисабонски уговор уводи Високог представника Европске уније за спољне послове и безбедносну политику. На конференцији је поред поменутих, било и спорова око смањења броја чланова Комисије, увођења функције председника Европског савета, али највише спорова избило је око начина одлучивања у Савету.
Октобра 2007. године представљен је текст новог уговора који је коначно договорен на неформалном самиту у Лисабону где је и обављено потписивање децембра 2007. године и због тога назван Лисабонски уговор. Пун назив овог уговора јесте Уговор из Лисабона који допуњује Уговор о оснивању Европске уније и Уговор о функционисању ЕУ.
Лисабонски уговор представља последњу епизоду процеса конституционализације Европске уније који је започео 2001. године Декларацијом из Лакена. Један од кључних спорова приликом усаглашавања реформског уговора био је став Пољске према предложеном моделу одлучивања у Савету министара. Систем одлучивања двоструком већином (већина гласова држава чланица и већина становништва) није одговарао Пољској. Пољска је предлагала да се гласачка снага држава чланица израчунава као квадратни корен броја становника (ова метода је у литератури позната као Пенроз метода). Иако није обезбедила подршку за свој предлог, водиле су се оштре дискусије о томе.
Пољска је након дугог убеђивања пристала на формулу двоструке већине приликом потписивања Уговора о Уставу. Након његовог неуспеха, а паралелно са иницијативом за доношење новог уговора, Пољска је затражила преиспитивање овакве формуле двоструке већине. Залагањем за примену Пенроз метода рачунања гласова, Пољска је тражила повећање гласачке снаге у односу на друге велике државе. Неки аутори тврде да разлог лежи у томе што је Пољска себе видела више у коалицијама са малим државама, па је стога тражила да има гласачку снагу која је приближно једнака снази великих држава. Анализом реалног стања приликом гласања дошло се до закључка да то није сасвим тачно. Наиме, најчешћи партнери Пољске били су Немачка, Италија, Белгија и Грчка, дакле, две велике и две мале државе. Анализирајмо сада колико се разликује исход гласања применом метода гласања према Уговору о Уставу и применом Пенроз метода. То се чини упоређивањем броја коалиција, које према једном и другом методу, остварују квалификовану већину. Мика Видгрен је израчунао да је „разлика мања од 10% што даље имплицира да примена Пенроз метода не би битно променила исход гласања.” И поред тога што није прихваћен пољски предлог за израчунавање гласачке снаге, Пољској је учињено неколико уступака о чему ће бити речи у даљем току рада.
Лисабонски уговор у великој мери подсећа на неуспели предлог Уговора о Уставу, али постоје суштинске разлике када је реч о степену конституционализације.
Прво, Лисабонски уговор нема велике конститутивне амбиције попут Уговора о Уставу. Он не замењује све претходно донете уговоре, већ их само допуњује. Тако се Европска унија враћа доношењу уговора ревизија чиме одустаје од претходно постављених циљева да се правни оквир ЕУ учини кохерентнијим и транспарентнијим. Стога Лисабонски уговор, као и Уговори из Амстердама и Нице, само додаје амандмане на Уговор о оснивању Европске заједнице и Уговор о Европској унији.
Ревидирани Уговор о оснивању Европске уније подељен је на 6 делова од којих су два наслова преузета из Уговора о Уставу – глава II која се односи на демократске принципе и глава III о институцијама, са посебним акцентом на нови систем гласања у Савету и увођење система двоструке већине. Остала четири наслова представљају измењене наслове претходних верзија уговора.
Повеља о људским правима није у потпуности инкорпорирана у Лисабонски уговор као што је то био случај у Уговору о Уставу али ће она „имати исту правну вредност као и Уговори”. Такође, оно што се односи на прву главу уговора јесте да нема одредби о симболима ЕУ, као ни дела који експлицитно помиње супрематију европског права над националним. Друга глава се односи на демократске принципе. Један од нових принципа представља увођење принципа партиципативне демократије по коме бар милион грађана Европске уније може затражити од Комисије да започне одређену иницијативу.
Трећи део Лисабонског уговора посвећен је институцијама и он је у великој мери сачувао изглед из Уговора о Уставу. Једно од образложења за очување институционалног дизајна какав је предвидео Уговор о Уставу лежи у чињеници да „никада није била главна брига грађана како ће изгледати Европска комисија или колико ће чланова имати Европски парламент”.
Положај и утицај Европског савета значајно је ојачан. Не само да је Европски савет коначно добио статус институције уније, већ је добио и овлашћења која превазилазе ово некада неформално политичко тело које је усмеравало и давало подстицај развоју Уније. Европски савет, на основу Лисабонског уговора, стиче право да доноси обавезујућа акта. То су акта која немају законодавну снагу али „обавезују у целини и непосредно оног коме су упућене”. Међу обавезујућим актима које доноси Европски савет, могу се издвојити одлука о избору председника Европског савета, Високог представника Уније за спољне послове и безбедносну политику, као и одлука о избору председника Европске комисије. Поред ових одлука о именовањима, Европски савет доноси и одлуке којима се мења број чланова осталих институција, попут Комисије или Европског парламента. Европски савет добија важну улогу у процесу делимичне ревизије уговора, када се његовом једногласном одлуком посебан законодавни поступак замењује редовним законодавним поступком, или се уместо једногласног одлучивања у Савету, уводи одлучивање квалификованом већином.
Одредбе о увођењу функције сталног председника Европског савета идентичне су одредбама Уговора о Уставу. Мандат председника Европског савета трајаће две и по године, са могућношћу реизбора. Занимљиво, ниједан од чланова Европског савета не може бити кандидат за председника зато што је та функција неспојива са било којом националном функцијом. Председник Европског савета имаће више протоколарне функције (председаваће седницама Европског савета), али ће по свему судећи, од његове личности зависити хоће ли имати мањи или већи утицај на дешавања у Европској унији. Друга нова функција коју је Лисабонски уговор преузео из Уговора о Уставу јесте функција министра спољних послова којој се Лисабоном мења назив у Високи представник Европске уније за спољне послове и безбедносну политику. Стварањем ове функције покушало се спајање двеју садашњих функција – Високог представника за спољну политику и безбедност и Комесара за спољне послове. Увођење нове функције, требало је да превазиђе дуализам ових двеју функција избором једне особе. Међутим, с обзиром да је Високи представник ЕУ за спољне послове и безбедносну политику истовремено члан Савета (председава Саветом за спољне послове) и потпредседник Европске комисије, изгледа да поменути дуализам ипак није превазиђен.
Савет министара ЕУ на основу члана 9 Уговора о Европској унији имаће две формације: Савет општих послова и Савет за спољне послове. Новина у вези са радом Савета је у томе што ће за разлику од честих примедби годинама упућиваних Савету на рачун тајанствености и нетранспарентности у раду, од сада рад Савета бити јаван, у ситуацијама када усваја законодавне акте.
Када је реч о председнику Европске комисије, њега бира Европски парламент на предлог Европског савета. Око састава Европске комисије било је доста контраверзи на међувладиним конференцијама ранијих година. Лисабонски уговор прописује да број чланова Комисије од октобра 2014. године износи 2/3 држава чланица. Ово смањење броја чланова Комисије спровешће се по принципу једнаке ротације што значи да у сваком трећем мандату неће бити представника Малте и Луксембурга подједнако, као Немачке и Француске. Да би се применио принцип једнаке ротације потребно је да Европски савет доносе једногласну одлуку о томе. Ово даље води закључку да велике државе неће баш тако лако гласати за примену принципа који ће њихове државе оставити без представника у Комисији у тренутку када буде дошао ред на њихову државу.
Европски парламент се може сматрати највећим добитником ове институционалне реформе. То је нарочито уочљиво по питању јачања моћи у односу на остале институције. Парламент постаје скоро равноправни законодавац са Саветом у оквиру редовног законодавног поступка. Овај поступак у многоме подсећа на поступак саодлучивања пошто Савет и Парламент заједнички усвајају директиве, регулативе и одлуке. Лисабонским уговором уводи се нова буџетска процедура у којој Савет и Парламент заједно усвајају целокупан годишњи буџет, потом укида се и разлика између обавезних и необавезних трошкова. Улога политичке контроле Комисије такође је повећана зато што Европски парламент неће давати само сагласност на име предложеног кандидата за место председника Комисије, већ ће и гласати о кандидату. Када се ради о саставу, Европски парламент имаће максимално 751. члана, укључујући и председника Парламента. Уговор предвиђа минимални и максимални број посланика по држави чланици – минимум 6, а максимум 96 (до сада је било 5 и 99). Оно што Уговор не предвиђа јесте колико ће свака држава чланица имати представника у Парламенту. Тада на сцену ступа Европски савет који о томе једногласно одлучује на предлог Европског парламента, као што ће се пред сваке изборе вршити и ревизија ове одлуке.
Суд правде Европских заједница мења назив у Суд правде Европске уније. У његов састав улазе Суд правде, Општи суд и Специјализовани судови. Поред ове промене у називу главног правосудног органа Уније, једна од измена која се односи на надлежност правосудних органа је шира надлежност у области слободе, безбедности и правде.
Наслов 4 Уговора о Европској унији говори о појачаној сарадњи оних држава које желе дубље да се интегришу у оквиру ЕУ. Таквих држава треба да буде минимум 9. Пети наслов односи се на спољну акцију и у њему се наводи да у области заједничке спољне и безбедносне политике настављају да се примењују посебна правила.
Остави коментар