Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Политика проширења ЕУ се дефинише као процес „постепене и формалне хоризонталне институционализације организационих правила и норми”. Дуго се сматралo најефикаснијим оруђем ЕУ у ширењу демократије, владавине права, основних слобода и других вредности на којима се заснива ЕУ. У 2004. години, ЕУ успела је да трансформише земље централне и источне Европе да из комунистичких режима пређу у модерну тржишну економију и функционалне демократије. Упркос високим очекивањима од ЕУ као „трансформативне” или „нормативне” силе, такав успех није поновљен у случају земаља Западног Балкана.
Европске интеграције су постале и путовање и крајња дестинација за земље Западног Балкана (ЗБ) од почетка 21. века. После хладног рата, политика ЕУ према ЗБ била је двосмислена. Шта то значи? Значи да су безбедносна питања представљала велики изазов за стабилност региона и за саму Унију. Сукоб у БиХ открио је неспособност ЕУ да управља сукобом у свом дворишту због недостатка политичког јединства. Тек након одлучног ангажмана Сједињених Америчких Држава и почетка имплементације Дејтонског споразума дошло је до нормализације прилика у региону. Претпостављало се да ће регион направити даље кораке напред у правцу демократије, стабилности и економског развоја. Међутим, сукоб на Косову и Метохији је још једном показао недостатак способности ЕУ да се бави безбедносним питањима на Западном Балкану због резервисаности држава чланица ЕУ у погледу заједничке спољне и безбедносне политике. Поменути сукоби одиграли су важну улогу у развоју стратегије за ЗБ. Тек након лекција научених у балканским кризама, ЕУ је почела да развија свеобухватнију стратегију која је била у складу са циљевима ЕУ да извози мир и просперитет.
Стварање Заједничке спољне и безбедносне политике као другог стуба Уговора из Мастрихта 1992. године подразумевало је јединствену спољну и безбедносну политику. Међутим, недостатак политичког јединства међу 12 чланица Европске заједнице да спречи сукобе на простору бивше Југославије показао је „Ахилову” слабост ЕУ: немогућност да испуни амбицију утврђену Уговором из Мастрихта а то је да има активну улогу у међународном простору.
Неуспех у управљању босанским конфликтом и интервенција САД довели су ЕУ под притисак да развије нову политику према ЗБ. Као полазну тачку, ЕУ је у Луксембургу (октобар 1996) усвојила „регионални приступ” који је означио „нови почетак формулисања политике ЕУ према региону”. Регионални приступ ЕУ имао је за циљ: 1) подршку миру у бившој Републици Југославији (СРЈ) који би послужио као полазна тачка за обезбеђивање стабилности и добросуседских односа у региону; 2) реконструкција и складан економски развој; и 3) сарадња ЕК са УНХЦР-ом како би избеглице и расељена лица могла да се врате у своју земљу порекла (Савет за опште послове, 1996). Очекивања од регионалног приступа ЕУ била су веома висока, али он није био успешан због недостатка финансијских средстава и због ограничености на једну или неколико области. Штавише, регионални приступ ЕУ обележила је негативна условљеност у виду ограничених уговорних односа, искључења из Споразума о придруживању, а у случају Србије и директне санкције. Недостајала јој је перспектива чланства у ЕУ. Није било изгледа за брзо чланство, али испуњавање услова требало је да буде награђено трговинским уступцима, финансијском помоћи и економском сарадњом од стране ЕУ.
Ескалација насиља на Косову и Метохији 1999. године показала је да је политика ЕУ за стабилизацију региона била недовољна и/или лоше осмишљена. Сходно томе, званичници ЕУ су схватили да будући кредибилитет ЕУ као међународног актера зависи од стабилности на Балкану. Како је изјавио високи представник за Заједничку спољну и безбедносну политику Хавијер Солана „искуство Балкана је било отрежњујуће за Европску унију. Балкан је показао да Европска унија не може више да остане снага мира само кроз свој пример“. Да би се регион померио од стабилности и безбедности ка процесу придруживања, уведена је нова стратегија – Процес стабилизације и придруживања (ПСП) (1999. године). Још један фактор који је утицао на потребу да се развије одрживија политика тако што би се понудило чланство у Унији за државе ЗБ, односио се на улогу САД у региону. Другачије речено, требало је умањити утицај САД у региону на тај начин.
ПСП представља трансформативну стратегију за регион ка европским интеграцијама користећи условљавање као „штап” како би регион ЗБ спровео реформе у правцу демократизације, просперитета и мира. За разлику од условљавања примењеног у случају земаља централне и источне Европе које су се позивале на критеријуме из Копенхагена, условљавање према ЗБ представља вишедимензионални инструмент. Условљавање наметнуто ЗБ се ослањало на: 1. одредбу Уговора – члан 49 УЕУ; 2. критеријуме из Копенхагена; 3. регионални приступ; 4. услове специфичне за земљу које треба испунити прописане Споразумом о стабилизацији и придруживању и 5. услове који су произашли из Резолуције 1244 Савета безбедности Уједињених нација, Дејтонског споразума, Охридског оквирног споразума и Београдског споразума. Један од темељних елемената ПСП-а је уговорни однос између сваке земље и ЕУ, док истовремено, ПСП подстиче регионалну сарадњу између самих земаља региона. Дато обећање о чланству требало је да трансформише регион из постконфликтне ситуације ка „европеизацији”.
Европски савет је 2003. у Солуну донео одлуку да је „будућност Балкана унутар Европске уније“. Таква политичка изјава коју су дали шефови држава или влада била је јасно обећање да ће се то догодити када ЗБ испуни критеријуме из Копенхагена и друге услове постављене у ПСП-у. Десет година касније, само Хрватска је успела да уђе у ЕУ. Истовремено, ЕУ је пружила финансијску помоћ за унапређење економских капацитета региона ЗБ. За период 2000–2006, у оквиру CARDS инструмента, ЕУ је издвојила око 4,65 милијарди евра. У 2006. години, IPA I заменио je CARDS и обезбедио буџет од 11,5 милијарди евра за период 2007–2013 фокусирајући се на следеће циљеве: 1. јачање демократских институција и владавине права; 2. реформа јавне управе; 3. спровођење економских реформи; 4. подстицање регионалне сарадње, помирење и реконструкција и 5. усклађивање домаћег правног система са EУ акијем (аcquis). За период 2013–2020, IPA II је издвојила из ЕУ буџета око 11,7 милијарди евра.
У погледу одлучности и конзистентности условљавања ЕУ, стратегија проширења је неколико пута унапређивана извлачењем лекција научених током претходног проширења, посебно из случајева Бугарске, Румуније и Хрватске. Прво, након успешног приступа према државама ЦИЕ 2004. и неуспеха Европског устава 2005. године, Европска комисија је објавила Стратегију проширења из 2006. која је државама чланицама дала контролу над политиком проширења. Ова промена ка рестриктивнијој политици настала је као резултат искуства са придошлицама, посебно Румуније и Бугарске и неуспеха Уставног уговора. Друго, због проблема у преговорима са Хрватском у вези са применом закона и владавином права, Комисија је 2011. године унапредила своју стратегију проширења. Сврха је била да се побољша квалитет преговора, пружањем подстицаја земљама кандидатима да предузму неопходне реформе у раној фази. Треће, 2013. године ЕУ је усвојила свеобухватнији приступ наглашавајући политичке критеријуме који се односе на демократију, владавину права и људска права и реформе у економској сфери. Такве промене одражавају лекције научене из преговора са Хрватском и закључак да су поглавља 23 „Правосуђе и основна права” и 24 „Правда, слобода и безбедност” превише важна и да би се њима требало позабавити од почетка преговора. За разлику од претходних приступних рунди, поглавља 23 и 24 била би отворена на почетку преговора и не би била затворена до краја преговора.
Што се тиче економске сфере, приступ ЕУ се све више фокусира на структурне економске реформе, конкурентност и основе програма економског управљања. Да би олакшала ове реформе, Комисија је обезбедила детаљан оквир за политичке и економске реформе, укључујући евалуацију напретка, праћење и финансијску и техничку помоћ. Комисија је поново 2015. године увела појачан приступ својој процени у годишњим извештајима. Најпре, нови приступ пружа још јасније смернице за оно што се од земаља очекује да ураде и краткорочно и дугорочно. Друго, поред извештавања о постигнутом напретку, нови приступ наглашава стање и спремност за преузимање обавеза из чланства.
Коначно, 2018. године, Комисија је објавила нову стратегију проширења како би поново оснажио процес. Она је квалификовала перспективу чланства за ЗБ као „геостратешку инвестицију у стабилну, јаку и уједињену Европу засновану на заједничким вредностима.“ По први пут, осим дипломатског језика који се користи у Извештају о напретку ЕУ, Комисија је признала недостатак напретка и утврдила да све „земље показују јасне елементе заробљавања државе, укључујући везе са организованим криминалом и корупцијом на свим нивоима власти и администрације, као и снажно преплитање јавних и приватних интереса. Штавише, Комисија је додала да се „ниједна држава и територија на Западном Балкану тренутно не може сматрати функционалном тржишном економијом нити има капацитет да се носи са притиском конкуренције и тржишним силама у Унији”. Један од фактора ефикасности условљавања ЕУ је кредибилитет чланства у ЕУ, који зависи од: 1. редибилне претње ускраћивањем чланства, уколико услови нису испуњени; и 2. кредибилне перспективе чланства, ако су испуњени услови. Унапређена стратегија проширења имала је за циљ да проширење учини кредибилнијим за државе чланице ЕУ и подстакне ЗБ ка домаћим реформама. Супротно томе, ЗБ се суочава са нижим кредибилитетом чланства у ЕУ због: 1. перцепције грађана ЕУ и 2. понашања држава чланица ЕУ (позивајући се на члан 49 УЕУ као оружје за „национализацију политике проширења”).
Од 2009. године, када је Комисија препоручила отварање преговора, напредак Северне Македоније – у то време БЈРМ – блокиран је ветом Грчке у вези са спором око имена. Албанија је 2009. године поднела захтев за статус кандидата. Тек након консултација са немачким Бундестагом, Немачка је позвала Комисију да припреми извештај о томе и да примени процедуру према члану 49 (1) УЕУ. Слично томе, 22. јула 2016. албански парламент гласао је за уставне амандмане у вези са правосудним системом, који су били у складу са 5 кључних приоритета које је поставила ЕК. Претпостављало се да ће Албанија почети преговоре, али је уместо тога немачки Бундестаг најавио да ће блокирати почетак преговора све док се не изврше одређене правосудне и политичке реформе. Док се горе поменути случај Грчке и Немачке односи на тумачење и примену процедуре пријаве, односно добијања статуса кандидата за чланство (чл. 49 УЕУ), Француска је променила своја уставна правила која се односе на ратификацију Уговора о приступању. Према члану 49 (2) УЕУ, Уговор о приступању ће преговарати и закључити државе чланице и држава кандидат, а затим ће га ратификовати у складу са уставним захтевима. Члан 88 француског Устава предвиђа да ће се о будућем приступању земаља кандидата у ЕУ одлучивати на референдуму. Овај члан се не примењује на приступања која су „проистекла из Међувладине конференције о чему је Европски савет одлучивао пре 1. јула 2004”. Све у свему, контрола држава чланица над процесом проширења – било да се ради о одредби о тумачењу Уговора или о референдумима о приступању – повећава број учесника који имају вето и чини будуће проширење неизвесним. Следећи фактор зависи од капацитета земаља кандидата да испуне услове ЕУ, да пренесу више од 80.000 страница правних тековина ЕУ и обезбеде његову правилну имплементацију. За то су заузврат потребни и финансијски и административни ресурси. Тренутно, у погледу економских перформанси, регион карактерише низак ниво привредног раста, висок ниво незапослености, неформална економија, трговински дефицити и спора либерализација тржишта. С друге стране, јавни сектор карактерише политизација бирократије, неефикасна примена закона и висок ниво корупције.
Треба поменути још неке факторе који су довели до застоја у погледу приступања ЗБ ЕУ. Најистакнутији пример је спор око имена између Грчке и Северне Македоније, због чега је Грчка блокирала почетак приступних преговора од 2009. до 2018. све до усвајања Преспанског споразума. Поред тога, нерешен статус Косова и Метохије може блокирати приступање Србије. Као што анализа показује, условљавање ЕУ које примењује ЕУ у земљама Западног Балкана постало је строже у поређењу са државама ЦИЕ. Штавише, замор од проширења, све већи скептицизам премаЕУ, Брегзит и недавно пандемија Коронавируса, учинили су неизвесним изгледе за чланство у ЕУ. Ово је заузврат отворило могућност осталим актерима да буду присутни на ЗБ. Као што је високи представник и потпредседница Комисије у претходном сазиву Федерика Могерини изјавила на једној конференцији за новинаре на питање о руском мешању „Балкан може лако да постане једна од шаховских плоча на којој се могу играти велике силе” (2017. година).
Двосмисленост стратегије ЕУ према Западном Балкану излаже регион другим актерима као што су Русија, Турска, Кина и неколико држава Персијског залива које врше већи економски, политички и религијски утицај на Западном Балкану. ЕУ треба да следи кредибилан приступ према ЗБ и, што је најважније, да пружи осећај извесности будућег приступања на основу јасних критеријума. Ако регион остане у „чекаоници”, савез са Турском и Русијом ће постати привлачнији од бесконачног чекања да постане део ЕУ. Сходно томе, чланство у ЕУ треба да се заснива на принципу сопствених заслуга, а не питање политичке одлуке или вета појединих држава.
Остави коментар