Ауторка: др Јелена Тодоровић Лазић
Када је реч о државама кандидатима за чланство у Европској унији, међу којима се налази и Србија, у основи je питање јавне управе покривено политичким критеријумима из Копенхагена, пре свега, владавином права и поштовањем људских права, док acquis comunautaire не поседујe посебно поглавље које се бави питањем јавне управе. Формулисањем принципа Европског административног простора (ЕАП) постављени су темељи концепта конвергенције националних административних система држава чланица и држава кандидата за чланство са административном праксом на нивоу ЕУ. Појам Европског административног простора утврдила је 1999. године СИГМА (Support for Improvement in Governance and Management – представља заједничку иницијативу ОЕЦД и ЕУ). EAП обухвата елементе као што су поузданост, предвидљивост, одговорност и транспарентност, али и техничку и управну способност, организациони капацитет, финансијску одрживост и учешће грађана. Преношење искустава о доброј јавној управи врши се на билатералном нивоу, најчешће кроз индивидуално формализовану сарадњу држава чланица ЕУ и државе кандидата која је обухваћена Меморандумом о сарадњи. У том смислу, држава кандидат је слободна у процени који би систем или део система различитих европских модела јавне управе највише помогао осавремењивању постојеће националне институционалне структуре.
Реформа јавне управе може се посматрати са два основна аспекта: општег (хоризонталног), који се односи на реформу целокупног система јавне управе, и секторског (вертикалног) приступа, који се односи на реформу појединих сектора управе (на пример област пољопривредне или еколошке политике).
Иако су структуре за спровођење – нпр. пољопривредне или еколошке политике и одговарајуће царинске и ветеринарске службе – неопходне за приступање ЕУ, само њихово успостављање није довољно. Њихов општи учинак у великој ће мери зависити од постојања и функционисања основних елемената система јавне управе, попут међуресорне координације, уређења службеничког система, буџетских процедура и контролних механизама, имајући у виду да они стварају основне предуслове за несметано функционисање целокупног система јавне управе.
Колико се одмакло у реформи јавне управе у Србији можемо пратити кроз Годишње извештаје Европске комисије о напретку, Европске принципе за реформу јавне управе, Уредбе за спровођење IPA II, као и у националним документима попут Стратегије реформе јавне управе, Акционог плана за спровођење Стратегије реформе јавне управе, Закона о државној управи, Закона о министарствима, Закона о државним службеницима. Комисија је дефинисала нови приступ процесу проширења који је изнет у Стратегији проширења за 2014–2015 и у њој је истакла да ће фокус надгледања и оцењивања напретка европских интеграција бити усмерен на три стуба и то владавину права, реформу јавне управе и економско управљање.
Први покушаји свеобухватне реформе јавне управе у Србији бележе се од 2004. године. Међутим, први конкретнији кораци регистровани су тек 2008. када се кренуло са стратешким приступом у изградњи јавне управе модерног европског типа. Оцена до данас предузетих мера на плану реформе јавне управе на основу методологије Комисије (али такође и на основу методологије коју примењује СИГМА и WeBER), указује да је напредак „ограниченог“ карактера. [1] У Извештајима Европске комисије о напретку Србије, годинама уназад се истиче да корупција представља системски и структурни проблем. Уједно то представља један од кључних изазова у успостављању добре јавне управе, што је потврђено и заједничким документом ЕУ, СИГМЕ и ОЕЦД о принципима добре управе.
Реформа јавне управе је једна од најважнијих хоризонталних реформских области у свакој земљи, између осталог, и због тога што пружа оквир за спровођење других политика. Стратегија реформе јавне управе у Републици Србији усвојена је јануара 2014. године, а први Акциони план за период од 2015. до 2017. године у марту 2015. године. У припреми Акционог плана за реформу јавне управе посебна пажња је посвећена активностима којима се предвиђа имплементација законодавног оквира и постизања видљивих резултата имајући у виду последње извештаје и ревидирану методологију ОЕЦД/СИГМА за Принципе јавне управе, где се акценат помера са мерења нормативног оквира ка имплементацији и доследном спровођењу планираних циљева. Принципи јавне управе које су објавили Комисија и СИГМА, а који су представљени током новембра 2014. чине оквир за планирање и праћење реформе јавне управе у државама које настоје да се интегришу у ЕУ и које су кориснице Инструмента за претприступну помоћ (IPA). Принципи дефинишу практично значење добре владавине (енг. Good governance) и представљају основне стандарде које државе кандидати треба да следе у процесу интеграције у ЕУ у области реформе јавне управе и јавних финансија. Принципи се односе на део јавне управе који функционише на централном нивоу, тј. не укључују локалну самоуправу, али обухватају независна тела попут Парламента или правосуђа у оном делу њихових овлашћења да контролишу и надзиру рад јавне управе.
Један од значајних елемената реформе јавне управе јесте усвајање Закона о државним службеницима. Закон о државним службеницима у Републици Србији је ступио на снагу 1. јула 2006. У складу са Стратегијом реформе државне управе, изабран је „ужи“ концепт државног службеника, према којем су државни службеници само запослени у органима централне државне власти, али не и аутономних покрајина и локалне самоуправе.
Закон о државним службеницима, такође, прави разлику између државних службеника и намештеника, који су лица чија се радна места састоје од пратећих помоћно-техничких послова у државном органу. Закон о државним службеницима ствара услове за креирање професионалног, одговорног, политички неутралног службеничког система и предвиђа деполитизацију читавог једног управљачког нивоа у државној управи, будући да предвиђа категорију државних службеника на положају. Државне службенике на положају поставља Влада или други законом одређени орган, али они пре тога морају да прођу изборни поступак, конкурс који спроводи конкурсна комисија.
У Извештају Комисије из 2019. године констатује се да је Србија умерено припремљена у погледу реформе јавне управе. Известан напредак јесте забележен у области пружања услуга и доношењем закона који регулишу планирање политике, јавне расправе, е-управу и систем плата у јавном сектору. Међутим, препоруке Комисије из претходних година нису у потпуности испоштоване, посебно кад се ради о деполитизацији и професионализацији јавне управе. Политички утицај код запошљавања државних службеника на високом положају изазива озбиљну забринутост. Ово није у довољној мери решено изменама и допунама Закона о државним службеницима из 2018. године. Законом предвиђен поступак запошљавања заснован на заслугама се не поштује увек. Уместо тога, одредба у закону која дозвољава именовања на положај „вршиоца дужности“ на шест месеци (са максималним продужењем од три месеца), често се злоупотребљава. Финансијска одрживост представља још један проблем због ослањања на донаторска средства. Такође, касни се са применом Акционог плана за реформу јавне управе.
Србија спроводи своју Стратегију реформе јавне управе и акциони план, као и програм реформе управљања јавним финансијама, који је у процесу ревизије. Ове кровне стратегије прате додатна стратешка планска документа. Влада осигурава редовно праћење и извештавање о спровођењу реформи, али тек треба успоставити координисани систем праћења и извештавања, који ће такође покривати управљачку одговорност. Цивилно друштво учествује у праћењу реформи. Политичку подршку за реформу јавне управе и даље обезбеђује Савет за реформу јавне управе којим председава председница Владе. Финансијска одрживост и даље представља проблем због ослањања на донаторска средства.
Успостављене су институције које треба да осигурају систем за креирање политике централне власти, укључујући и процес европских интеграција, али постоје слабости услед континуираног фокусирања на формална и процедурална питања. Систем стратешког планирања је побољшан новим Законом о планском систему, који је усвојен у априлу и ступио је на снагу у октобру 2018. године, а подзаконски акти су усвојени у фебруару 2019. године. Национални програм за усвајање правних тековина ЕУ (НПАА) и годишњи план рада Владе морају бити боље синхронизовани.
Што се тиче увида јавности у рад Владе, нови Закон о планском систему захтева од Владе и министарстава да припреме и објављују извештаје о праћењу спровођења стратешких докумената. Требало би да почну са мерењем остварења у односу на постављене циљеве, а не да извештавају о реализованим активностима. Квартални извештаји о спровођењу НПАА сада се редовно објављују. Интернет страница Владе је ревидирана у октобру 2018. године, али још увек не пружа једноставан приступ главним документима Владе о јавним политикама, као што су годишњи планови рада Владе или акциони планови за реализацију владиног програма.
Правни оквир за државну службу дефинише поступке запошљавања засноване на заслугама и отпуштања. Унете су измене и допуне у Закон о државним службеницима у децембру 2018. године, а нови подзаконски акти су усвојени у јануару 2019. године. Иако су изменама и допунама уведени критеријуми за организовање изборних тестова на основу процене компетенција, руководиоци институција још увек имају прешироко дискреционо право у успостављању изборних комисија. Уведене су обавезне процедуре запошљавања за одређене категорије привремено запослених, који чине око 10% државне службе. Треба пажљиво размотрити могућност претварања одређених категорија уговора на одређено време у уговоре на неодређено време у државној служби. Што се тиче ризика од злоупотребе процеса отпуштања, ревидирани поступак оцењивања рада уводи дужи временски оквир за побољшање учинка, укључујући и могућност похађања стручног усавршавања након негативне оцене, како на стручном тако и на руководећем нивоу. Мерила за оцењивање учинка остају преувеличанa. Изменама и допунама је такође уведен нови систем процене учинка који одражава приоритете политика институција.
Политички утицај код запошљавања државних службеника на високом положају и даље изазива озбиљну забринутост. Законом предвиђен поступак запошљавања заснован на заслугама се не поштује увек. Уместо тога, одредба у закону која дозвољава именовања на положај „вршиоца дужности“ на шест месеци (са максималним продужењем од три месеца) често се злоупотребљава. То је имало за последицу велику флуктуацију запослених и губитак институционалног памћења у неким случајевима и кршење законског рока у другим случајевима. Од марта 2019. године, 63% попуњених радних места на високом положају се обавља у својству вршиоца дужности. Измене и допуне Закона о државним службеницима нису се бавиле тим недостацима, осим што су од 1. јула 2019. године ограничена именовања на већ постојеће државне службенике. Надлежне институције морају ефикасно пратити постепено укидање садашњих положаја вршилаца дужности.
Изменама и допунама Закона о државним службеницима уведен је систем управљања људским ресурсима заснован на компетенцијама. Његова ефикасност тек треба да се оцени у пракси. Служба за управљање људским ресурсима у оквиру Министарства државне управе и локалне самоуправе треба да ојача свој капацитет за координацију и усклађивање рада јединица за људске ресурсе ресорних институција. Спровођење Закона о систему плата запослених у јавном сектору из 2016. године, којим се уводи начело једнаког плаћања за једнак рад за све запослене у јавном сектору, одложен је до 2020. године.
Напредак је постигнут у погледу стручног усавршавања, после оснивања Националне академије за јавну управу 2018. године. Академија има мандат да пружа обуку свим службеницима, укључујући и оне на локалном нивоу. Постоје посебни програми обуке намењени вишим руководиоцима.
Интегритет у јавној служби је осигуран путем етичког кодекса за државне службенике. Потребни су даљи напори да би се обезбедило спровођење у потпуности постојећих планова интегритета у правосуђу и државној управи и да би се спречила корупција у локалној управи путем усвајања локалних акционих планова. Утицај спровођења ових планова интегритета тек треба да се процени.
После напора које је Влада уложила у смањење броја запослених у јавној управи за више од 45.000, структура јавне управе треба још да се уреди. Линије одговорности између агенција и матичних институција су замагљене, доприносећи преклапању функција, фрагментацији и нејасном ланцу извештавања. Институције и даље имају бирократски и процесно оријентисан приступ планирању, буџетирању и извештавању о својим активностима.
У погледу права грађана из управног поступка, Управни суд ради са недовољним бројем судија, док се суочава са ширењем одговорности, посебно у погледу радних спорова, укључујући и на нивоу локалне самоуправе, што утиче на његову ефикасност. Нови Закон о бесплатној правној помоћи усвојен је у новембру 2018. године, а он укључује регулаторни оквир за правну помоћ у управним предметима. Право на накнаду штете регулисано је законом, али изостанак прикупљања статистичких података онемогућава праћење његове примене.
Влада је и даље посвећена успостављању јавне управе која је више усмерена на кориснике. Напредак је постигнут у развоју додатних електронских услуга, као што су електронска плаћања и усвајање Закона о електронској управи у априлу 2018. године. У овој области постоји веома добра координација и руковођење у Канцеларији за информационе технологије и електронску управу и у стручним тимовима председника Владе (тзв. Delivery Unit). У употреби су електронски потписи, али само око 5% становништва користи ову услугу. У току је израда модернијег портала е-управе. Иако пружање електронских услуга наставља да напредује, још увек не постоји централна политика која обезбеђује грађанима приступ услугама.
У наредној години Србија треба нарочито да: почне са ефективним запошљавањем државних службеника на високом положају кроз поступак заснован на заслугама и смањи превелики број вршилаца дужности; изда практичне смернице ресорним институцијама о стратешком планирању, праћењу и извештавању и осигура улогу јаке контроле квалитета за Секретаријат за јавне политике како би се омогућило ефикасно спровођење новог Закона о планском систему; развије јединствени механизам за одређивање приоритета свих инвестиција без обзира на извор финансирања и осигура интеграцију планирања капиталних инвестиција и процене пројеката у буџетском процесу.
[1] Western Balkans Enabling Project for Civil Society Monitoring of Public Administration Reform – WeBER – трогодишњи пројекат Европске уније који финансира Краљевина Холандија а који се бави оценом стања реформи јавне управе на Западном Балкану, http://www.par-monitor.org/
Остави коментар