Европски административни простор – тренутно стање, актуелни изазови

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Упркос великом броју различитих институционалних структура и правних традиција, јавне управе држава чланица деле скуп вредности, задатака и разумевања добре управе, формирајући европски административни простор (ЕАП).

Заједнички скуп свеобухватних принципа подупире квалитет јавне управе:

1. Стратешка визија и лидерство које осигурава способност, отпорност и одрживо поверење јавности.
2. Кохерентно, антиципативно, засновано на доказима, партиципативно, дигитално спремно и инклузивно креирање политике.
3. Непристрасна, професионална, заснована на заслугама и ефикасна државна служба која ради у добрим условима рада.
4. Висококвалитетне, иновативне, оријентисане на људе и доступне јавне услуге.
5. Супсидијарност, координација, одговорност, отвореност јавне управе, интегритет и надзор административних процеса.
6. Здраве и одрживе јавне финансије, потпомогнуте интегрисаним и свеобухватним јавним рачуноводственим системима заснованим на обрачунској основи.

Комисија има за циљ да унапреди Европски административни простор промовисањем ових принципа и јачањем своје подршке административној модернизацији држава чланица.

У свету који се брзо развија, суоченом са сложеним економским, друштвеним, технолошким и еколошким променама, имати квалитетне јавне управе од суштинског је значаја за добро управљање и делотворност деловања ЕУ и држава чланица. Јавни сектор треба да буде оријентисан на акцију, да се ухвати у коштац са изазовима који се појављују, истовремено јачајући поверење јавности. Поред суочавања са озбиљним спољним шоковима као што су пандемија COVID-19 и рат у Украјини, за ЕУ ​​је од највеће важности да настави да се бави климатским и еколошким изазовима, да гради отпорне и одрживе економије, подстиче дугорочну конкурентност привреде ЕУ, обликује дигитално радно окружење.

Реализација ове политичке агенде ослања се на ефикасне, способне и отпорне јавне управе на свим нивоима. Оне су те које осмишљавају и спроводе политике које су кључне за постизање климатске неутралности и агенде одрживости до 2030. године. Јавне управе имају кључну улогу у прилагођавању ЕУ дигиталном добу обезбеђивањем безбедних и интероперабилних дигиталних јавних услуга за потпуно функционално јединствено тржиште, обезбеђивањем усвајања дигиталних вештина у целом друштву, подстицањем усвајања нових технологија и јачањем одговорности и јавног надзора над њиховом употребом. Јавна управа, приватни сектор, социјални партнери и образовне институције обликују конкурентност радне снаге и пословања промовишући вештине будућности.

Јавне управе на централном, регионалном и локалном нивоу одговорне су за обезбеђивање здравог и одрживог управљања буџетима ЕУ, али и националним буџетима. Оне прикупљају јавна средства и приходе и директно спроводе око једне трећине буџета ЕУ, укључујући Кохезионе фондове, NextGenerationEU заједно са  централном компонентом, Инструментом за опоравак и отпорност (RRF). Јавна администрација је кључна у осмишљавању и имплементацији реформи и инвестиција у оквиру Националних планова опоравка и отпорности (RRP), као и регионалних развојних стратегија које подупиру ефикасно коришћење Кохезионих фондова ЕУ. Јавне администрације спадају у јавни сектор који је одговоран за 51,5% БДП-а ЕУ, запошљава око 21% радне снаге ЕУ, чини 19,8% укупне бруто додате вредности ЕУ и сваке године ствара тржиште у вредности од око 670 милијарди евра кроз уговоре о јавним набавкама и снабдевању.

Јавне администрације играју кључну улогу у промовисању раста широм Европе. Квалитет институција на регионалном и локалном нивоу је предуслов за добре јавне политике, регионалну конкурентност и атрактивност за инвестиције. Ово је важно како би се избегле развојне замке, посебно у мање развијеним и транзиционим регионима.

Јавна управа је од суштинског значаја за демократско управљање и одржавање владавине права. Јавне управе треба да очувају и унапреде поверење јавности и да подржавају демократију кроз високе стандарде интегритета, транспарентности, одговорности и борбе против корупције. Оне осигуравају партиципативно креирање политике, квалитет, инклузивност и близину услуга, одговарајуће регулаторне оквире користећи најбоља доступна научна знања и доказе, укључујући етичку употребу вештачке интелигенције и других дигиталних технологија, али и чувајући одрживост јавних финансија. Јавне управе које добро функционишу служе потребама људи, обраћајући посебну пажњу на најугроженије, уклањањем преосталих баријера, смањењем административног оптерећења и продубљивањем функционисања јединственог тржишта и применом његове четири основне слободе.

Стандарди квалитета јавних управа држава чланица су истовремено и референтна тачка за државе кандидате за чланство у ЕУ, које усклађују своје законе и праксу са законима ЕУ и суочавају се са сличним изазовима, као што су двострука транзиција и демографске промене. Квалитетна јавна управа спада у основне услове за приступање, подједнако као и владавина права.

Ефикасност управљања широм ЕУ треба да се побољша. Јавне управе су генерално успеле да одрже функције током кризе коју је изазвала пандемија COVID-19, али је пандемија повећала недостатке у дигиталној спремности, недоследности у стратешком планирању и способностима управљања кризом. Остале су значајне разлике у погледу квалитета услуга и креирања политика међу државама чланицама. Комисија је кроз Европски семестар, посебно у анексу о јавној управи, све више усмеравала пажњу на квалитет јавне управе.

Боља имплементација политика ЕУ и бољи административни учинак могли би да уштеде пореским обвезницима и предузећима ЕУ милијарде евра сваке године. Државе чланице би могле да уштеде 64,2 милијарде евра годишње побољшањем свог административног учинка. Компаније би могле да уштеде 2,2 милијарде евра годишње на нивоу ЕУ ако би административне процедуре и трошкови за оснивање предузећа били усклађени са онима у земљама чланицама које имају најбољи учинак. У недавном истраживању Евро барометра, Европљани су изразили очекивање да ће јавне управе постати мање бирократске (48%), брже у пружању услуга (47%), транспарентније и ближе људима. Они, такође, виде Комисију као посредника ка бољем реаговању јавних администрација на кризе затим посредника у сарадњи и размени знања како би јавне управе биле ефикасније и делотворније.

Јавне управе треба да предвиде промене, поред тога да на њих реагују. У том смислу, оне морају да ојачају своју способност да планирају, да прилагоде своје радне методе брзим технолошким променама, да континуирано преиспитују и иновирају креирање политике и пружање услуга оријентисаних према грађанима. Истовремено, поред текућег стратешког планирања у оквиру вишегодишњег буџета или програмирања структурних и кохезионих фондова ЕУ, јавне управе треба да промовишу активности и способности окренуте будућности, као што је стратешко предвиђање у сарадњи са академским кругом, истраживачима и наменским истраживачким центрима.

Јавне управе се сусрећу са све већим потешкоћама у обезбеђивању професионалне и стабилне радне снаге. Само један од седам Европљана види јавну администрацију као атрактивног послодавца. Мање развијене регионалне и локалне администрације суочавају се са још више препрека да привуку раднике. Демографски подаци показују да ће старење у неколико држава чланица изазвати велике таласе пензионисања у њиховим државним службама у наредних десет година. Са специфичним захтевима, јавне администрације су изложене озбиљним ризицима да обезбеде континуитет, стабилност, прилагодљивост и добар учинак.

Препознајући горе наведене изазове, Комисија је применила низ алата за подршку административној трансформацији држава чланица. Инструмент за опоравак и отпорност (RRF) подржава низ реформи и инвестиција за побољшање квалитета и доступности јавних услуга на свим нивоима. Инструмент техничке подршке (TSI) пружа стручност за дизајниране и имплементацију широког спектара реформи. Инструмент Комисије за техничку помоћ и размену информација пружио је подршку јавним управама држава чланица за примену и спровођење законодавства ЕУ, као и за размену добрих пракси ЕУ.

Модернизација јавне администрације је истакнута у неколико националних Планова за опоравак и отпорност уз процењени буџет од 1,8 милијарди евра. Водеће реформе и инвестиције баве се, између осталог, дигитализацијом јавне управе, сајбер безбедношћу (Бугарска, Чешка, Шпанија, Француска, Грчка, Италија, Литванија, Пољска, Румунија, Словенија, Словачка), правосудним системима и квалитетом законодавног процеса (Бугарска, Грчка, Шпанија, Кипар, Чешка, Хрватска, Словенија, Малта, Летонија), борбом против корупције и заштитом узбуњивача (Естонија, Грчка, Кипар, Хрватска, Шпанија, Финска, Луксембург, Летонија, Румунија, Словачка).

Комисија има стабилан ангажман са националним јавним управама, посебно кроз две комплементарне мреже, Експертску групу за јавну управу и Европску мрежу јавне управе (EUPAN), које имају за циљ размену знања и пракси. Ова сарадња је ојачана редовним састанцима Експертске групе и чешћим неформалним министарским састанцима, што је довело до закључака о заједничким изазовима са којима се суочавају јавне администрације, посебно Закључцима Лисабонског неформалног министарског састанка и Стразбурском декларацијом. Ту је поменуто неколико кључних области као што су повећање укупне привлачности јавних управа и преуређење њиховог брендирања као модерних послодаваца, дигитална и зелена трансформација, развој капацитета у јавној управи на свим нивоима или неговање синергије између пројеката који се спроводе у оквиру Инструмента техничке подршке, Инструмента за опоравак и отпорност и других програма које финансира ЕУ.

Јавне управе на националном, регионалном и локалном нивоу одговорне су за обезбеђивање здравог и одрживог управљања буџетом ЕУ и националним буџетима. Оне су кључне у осмишљавању и имплементацији реформи и инвестиција, укључујући националне планове опоравка и отпорности и регионалне развојне стратегије.

Комисија је 29. априла 2021. усвојила радни документ за подршку јавним управама у државама чланицама у спровођењу реформи. У њему се разрађује значај јавних управа у испуњавању циљева ЕУ и искуство Комисије у пружању помоћи у јачању њихових способности. Године 2021. седамнаестог децембра  основана је Експертска група за јавну управу и управљање. Експертска група је платформа за дијалог између Комисије и представника држава чланица, са главним циљем да идентификује заједничке изазове и дође до иновативних приступа као једне уједињене администрације.

Искуства из програма ЕУ, укључујући и Инструмент техничке подршке, као и поменути закључци неформалних министарских састанака у оквиру EUPAN-а, указују на интерес држава чланица за ширу и дубљу сарадњу, како међу собом тако и са Комисијом.

Развијање професионалне јавне управе са добрим учинком један је од основа (fundamentals) за приступање ЕУ. У контексту иницијативе о „убрзаној интеграцији“, кандидати за проширење ЕУ сада могу да учествују у неколико пројеката држава чланица, решавајући на тај начин заједничке проблеме. На пример, Албанија учествује као посматрач у пројекту са Португалијом, Шпанијом и Холандијом о управљању партиципацијом грађана као и управљању новим технологијама. Босна и Херцеговина и Молдавија су посматрачи у пројекту са Естонијом о стратешкој и одрживој политици јавних набавки.