Ауторка: др Јелена Тодоровић Лазић
Очигледно је да је након Брегзита дошло до значајних помака у виду промена гласачке моћи (voting power) држава чланица у Савету министара, као централном органу одлучивања у ЕУ. Велика држава чланица попут Велике Британије која напушта Унију носи значајне последице по гласачку моћ за разлику од хипотетичке ситуације да имамо малу државу која одлази. Веће државе чланице осетиће побољшање своје релативне гласачке моћи у Савету, мерено кроз до сада познате статистичке индексе – Банзхафов (Banzhaf power Index) и Шејпли-Шјубик индекс (Shapley-Shubik power Index). Приликом одлучивања квалификованом већином након Брегзита, све веће државе чланице добијају већу гласачку снагу, док оне мање и најмање губе, а државе чланице величине Републике Ирске представљају прекретницу између добитка и губитка.
Према Банзхафом индексу, релативна гласачка моћ Немачке, повећала би се са 10,3% на 12% (пропорционално повећање од 17,1%). Пољска би забележила највећи пораст релативне гласачке моћи, са порастом индекса за 28,1% (са 5% на 6,5%). Све земље са становништвом изнад 4,5 милиона могу да очекују пораст релативне гласачке моћи, оне државе са мање од 4,5 милиона становника ће изгубити један део гласачке моћи. Република Ирска је једина држава чланица код које се неће видети промена у релативној гласачкој моћи у Савету.
Главна промена након Брегзита је да велике државе чланице на крају добијају више гласачке моћи. Приметан је значајан пораст у све четири велике државе – Француска, Немачка, Италија и Шпанија. Разлика је посебно изражена у водеће четири земље због велике промене у броју становника. Највећа промена након одласка Велике Британије је у томе што се мењају два важна параметра: укупан број становника смањује се за око 65 милиона док је други параметар то што одласком Велике Британије имамо ситуацију једног вето играча мање. Како Немачка, Француска, Италија и Шпанија имају процентуално већи удео становништва у поређењу са осталим државама чланицама, њихова гласачка моћ се нагло повећава. Највећи раст према Шејпли Шјубик индексу забележен је у држави чланици са највећим бројем становника – Немачкој – њена гласачка снага скаче са 14 на скоро 18%.
Промена Банзхафовог индекса није ни приближно толико изражена као промене другог статистичког индекса, Шејпли Шјубик индекса, али се ни код овог индекса не може порећи значајан пораст гласачке моћи великих држава. Треба напоменути и да државе са изразито малим бројем становника попут Малте и Луксембурга и даље имају несразмерно велику гласачку моћ.
Државе чланице Европске уније можемо поделити у неколико група према категоризацији њихове величине: „А“ представља групу великих држава (Француска, Немачка, Италија, Шпанија); „Б“ представља групу средњих држава (Пољска, Румунија, Холандија, Португалија, Чешка, Белгија, Грчка, Мађарска) и „Ц“ представља групу мањих држава при чему међу њима постоји више подгрупа: Ц1a – државе из центра Европе које имају сличне политике и степене развоја (Аустрија, Луксембург); Ц2 – земље из источне Европе које имају сличне проблеме (Бугарска, Словачка, Словенија, Хрватска); Ц3 – нордијске и балтичке земље које имају сличне проблеме (Литванија, Летонија, Данска, Ирска, Естонија, Финска, Шведска); Ц4 – остале мале државе (Малта, Кипар). Када смо овако дефинисали групе држава, сада имамо неколико могућих ситуација у процесу доношења одлука у Савету ЕУ, након изласка Велике Британије из Уније:
1) А + Б> Ц;
2) А + Ц> Б;
3) Б + Ц> А;
4) мобилизација држава из Б и Ц групе да блокирају одлуке.
При томе, не треба заборавити неке од кључних фактора одлучивања у Савету министара као што су: а) мобилизациони капацитет; б) способност координације интереса; в) капацитет за сарадњу и способност преговарања постизањем заједничког именитеља.
1) Први сценарио, односно прва ситуација А+Б> Ц подразумева да велике државе уђу у коалицију са средњим државама (или са неколико њих) и самим тим могу да остваре тражене критеријуме квалификоване већине. Велике државе успевају да предложе теме које се подударају са њиховим интересима и да укључе средње или мале државе као чланове победничке коалиције. Позивајући се на први фактор одлучивања – мобилизациони капацитет, очигледно је да веће државе имају могућност да ефикасније мобилишу у корист предлога који мале и средње државе не могу. Други фактор је способност координације интереса. Великим државама је много лакше да се договоре о предлогу када имају блиске интересе и када су географски близу. Мале државе су раштркане широм Европе, проблеми који их муче се доста разликују, теже им је да се координирају. Трећи фактор је способност одлучивања консензусом. Због различитог нивоа развоја као и различитих интереса, мале државе су суочавају са више потешкоћа у постизању консензуса док велике и средње државе имају у старту више могућности за постизање договора. На основу свега наведеног, може се рећи да је први сценарио врло вероватан.
2) Други сценарио би могао бити подједнако пожељан, гледано из угла великих држава. У овом случају бисмо имали један од следећих подсценарија: А + Ц1; А+ Ц2; А+ Ц3; А + Ц4. Постоје аргументи у прилог претпоставци да је већа могућност да се догоди први или трећи подсценарио – коалиције великих држава са средњоевропским земљама (Ц1) или са нордијским и балтичким земљама (Ц3). То потврђују и неки аутори који подвлаче да се балтичке државе већ понашају као коалиција у ЕУ и покушавају да направе ad hoc савезе са државама које су предводнице у доношењу одлука, на пример по мигрантском питању. Друга ситуација са којом се можемо сусрести је коалиција великих држава и источних држава на тему која има утицаја на источну Европу.
3) Када говоримо о малим и средњим државама у контексту Брегзита, за њих је ово нова прилика да изједначе моћ великих држава. На овим темељима се базира трећи сценарио. Ако апстрахујемо горе поменуте факторе одлучивања и претпоставимо да би мале и средње државе могле ефикасно да се координирају, онда бисмо имали равнотежу одлучивања у којој би, са једне стране биле велике државе, а са друге, мале и средње државе. У таквој ситуацији, велике државе треба да сарађују и пруже прилику малим и средњим државама да ставе нека, за њих важна питања, на дневни ред Уније, у замену за њихов глас. Ипак, узимајући у обзир факторе одлучивања, вероватноћа да се ова ситуација догоди је мала. Иако мале и средње државе имају могућност да уравнотеже моћ, мали су изгледи да се догоди ситуација у којој се мале и средње државе мобилишу и доносе одлуку без великих држава.
4) Када је реч о четвртом сценарију, постоји неколико могућности. Да би се формирала блокирајућа мањина, средње државе могу да се мобилишу саме или заједно са малим државама. Државе средње величине које би могле да формирају коалиције могу бити источноевропске државе као што су Румунија, Словачка, Мађарска и Бугарска, које би се усредсредиле на проширење или безбедност у источној Европи. Друга коалиција била би коалиција земаља Вишеградске групе: Мађарска, Пољска, Чешка, Словачка. Нордијске и балтичке државе су пре Брегзита биле савезнице Велике Британије у блокирању одлука, такође, и државе Вишеградске групе. Сада ове државе морају да траже нове коалиционе партнере међу великим државама јер саме теже могу да остваре критеријум за блокирајућу мањину – 35% становништва Уније.
Сви ови изложени сценарији односе се на одлучивање у Савету квалификованом већином (члан 16 Уговора о Европској унији). У теорији се често могу срести аутори који наводе аргументе у прилог тврдњи да је одлучивање квалификованом већином боље од једногласног као на пример ова: „Држава може одлучити да су суверенитет и национални интереси боље заштићени квалификованом већином него једногласно“. Ово је, заправо, представљало део образложења зашто је британска Конзервативна странка прихватила најважнији прелазак са једногласног на квалификовану већину у историји европских интеграција, прихватањем члана 95 у Јединственом европском акту из 1986. године, који је постао главно средство за реализацију јединственог тржишта. До тада се сматрало да правило једногласности у члану 94 омета либерализацију тржишта коју су желели Конзервативна странка и премијерка Маргарет Тачер. Поменуто образложење говори нам о спремности да се жртвује вето код једногласног одлучивања зарад веће ефикасности деловања Заједнице, односно, Уније.
У годишњем говору одржаном у Европском парламенту, септембра 2017. године, Жан Клод Јункер, тадашњи председник Европске комисије, изразио је жељу да се прошири број области у оквиру којих се одлуке доносе квалификованом већином. Конкретно, споменуо је области опорезивања и спољне политике које су дуго представљале камен спотицања.
Аргументи за усвајање квалификоване већине у областима опорезивања и спољне политике изложени су у две публикације Европске комисије из септембра 2018. и јануара 2019. године. За одређена подручја спољне политике, Комисија је тврдила да је то једини начин да спољна политика ЕУ заиста буде ефикасна и омогућава јој да говори јединственим гласом на глобалној сцени. Комисија ту наводи пример када је Грчка блокирала одлуку ЕУ о угрожености људских права у Кини а да су разлог за њену блокаду биле велике кинеске инвестиције у грчку инфраструктуру.
По питању опорезивања, Комисија тврди да једногласност спречава било какав компромис међу државама чланицама и чак доводи до нежељених индиректних ефеката, с обзиром на то да поједине државе чланице користе пореске предлоге као аргументе за преговарање, односно, цењкање у другим областима.
Прелазак на квалификовано одлучивање изазива одређену нелагоду међу бројним државама чланицама које се плаше да ће тако изгубити вето у двема областима које се често сматрају базичним за национални суверенитет. Међутим, оно што ипак доноси олакшање за ове земље је што је поступак којим се нека област пребацуе из једногласног у квалификовано одлучивање прилично сложен и пресудно зависи од једногласног пристанка влада свих држава чланица. У оквиру сукцесивних ревизија Уговора о ЕУ, број подручја која су подвргнута квалификованом одлучивању непрестано се повећавао. Лисабонски уговор је ту листу значајно проширио, али и даље је остало неколико области у којима државе чланице нису желеле да се одрекну вета. Да би се пронашао компромис између оних који желе да остане једногласност и оних који су желели да се прошири одлучивање квалификованом већином, уведен је тзв. „пасарела“ механизам. Овај механизам омогућава Европском савету да назначи подручје на које жели да се квалификована већина прошири.
Поступак изгледа овако: најпре, Европски савет мора да обавести сваки национални парламент о предвиђеној промени. Затим, под претпоставком да у року од шест месеци не буде противљења ниједног националног парламента (мало вероватан исход), Европски савет мора једногласно да усвоји одлуку, што значи да свака земља има право вета. И на крају, оваква одлука ступа на снагу само уколико добије сагласност од Европског парламента. Вишеструка сложеност представљеног механизма нам говори да иако постоји уговорна могућност да се прошири број области у којима се одлучује квалификованом већином, то није нимало једноставно реализовати у пракси.
Повлачење Велике Британије само по себи не ствара потребу за изменама садашњих аранжмана за одлучивање квалификованом већином у Савету јер промене (статистички гледано) нису толико велике да би довеле у питање функционалност система одлучивања. Слично томе, када би нова држава чланица приступила, то би довело до извесне промене у расподели гласачке моћи унутар Савета, али не такве природе која би пружила довољан разлог за преиспитивање архитектуре и модела доношења одлука у Савету. Међутим, велики број повлачења из чланства (раличити –егзити у будућности) као и приступања великог броја нових чланица, могао би довести до потребе да се преиспитају одређени аспекти одлучивања у Савету министара ЕУ.
Остави коментар