Ауторка: др Јелена Тодоровић Лазић
Јавна политика нема јединствену дефиницију и поред великог броја студија које се баве овом темом. Њено значење се односи на низ активности које се спроводе у циљу решавања одређених друштвених проблема. На тај начин посматрано, јавне политике представљају могућа решења за друштвене проблеме. У академским студијама користе се различите дефиниције јавне политике у зависности од аспекта проучавања ове теме. Оно што је заједничко за све јесу одређена својства: 1. политика се доноси у име јавности, 2. политику најчешће иницира и доноси влада, 3. политику спроводе јавни и приватни актери, 4. политика је оно што влада намерава да уради, 5. политика је и оно што влада изабере да не уради.
Упркос непостојању сагласности око њене прецизне дефиниције, истицање јавности је заједнички именитељ за многобројне дефиниције јавне политике. Будући да јавност представља извор политичке власти, сасвим је јасно да се влада као институција извршне власти налази у седишту доношења јавних политика. Све политике имају за циљ решавање неког јавног проблема који је претходно идентификован и формулисан. Зато оне представљају одговор политичко-административног система на друштвену реалност за коју се сматра да је неопходна промена. Tреба напоменути да друштвени проблеми представљају полазну тачку за реализацију политике (смањење површина под шумама, деликвенција повезана са дрогом, висока стопа незапослености). Узмимо следеће примере: пораст стопе незапослености и материјалне несигурности незапослених могу натерати државу да ревидира своја давања за незапослене или да предузме мере које би ревитализовале тржиште рада. Загађење ваздуха, које је повезано са индустријском производњом и потрошњом фосилних горива, може да утиче на државу да усвоји одговарајућу еколошку политику.
Иако је поменуто тумачење политике као институционалног одговора на промене у реалности доминантно присутно у анализи политике, ова претпоставка мора да се релативизује. Најпре, неки случајеви друштвене промене не доводе до нових политика, углавном због тога што оне нису видљиве (недостатак политичке заступљености угрожених група) или зато што не могу да се спроведу нове политике (одсуство институција надлежних за њихово спровођење). Додатни разлог за релативизацију јесте то што се одређене политике могу тумачити не само као колективне акције у циљу решавања друштвених проблема, већ као једноставни инструменти за остваривање власти и доминације једне друштвене групе над другом. У циљу помирења ова два супротстављена гледишта, Пјер Милер (Pierre Muller) сматра да се јавне политике појављују као одговор на друштвени проблем који је артикулисан преко посредника (медији, друштвени покрети, политичке странке и интересне групе), а затим се о њeму расправља у оквиру демократских процедура доношења одлука.
Први елемент анализе јавне политике обухвата прављење разлике између намера владе да нешто уради и онога што она стварно уради. Други елемент се односи на то ко је све укључен у доношење јавне политике ‒ најопштије посматрано, сви нивои власти заједно са неформалним актерима учествују у доношењу политике. Треће, јавна политика се не може свести само на правне инструменте. Четврто, неизоставни део сваке јавне политике је намера да се оствари неки циљ и, на крају, јавна политика представља континуирани процес који поред доношења одлука укључује и спровођење, примену и евалуацију.
Постоје бројне дефиниције јавне политике и то најмање њих 40. „Јавна политика је оно што влада изабере да уради или да не уради“, „јавна политика представља програм акције специфичан за један или више јавних органа, у оквиру сектора или на одређеном подручју.“ Гај Петерс (Guy Peters) одређује јавну политику као низ активности владе које директно или индиректно погађају грађане и манифестују се кроз три нивоа: избор јавних политика, исход и утицај јавних политика, док Дејвид Истон (David Easton) дефинише јавну политику нешто апстрактније од осталих и каже да је то ауторитарна алокација вредности које друштво сматра битним. Када је реч о домаћим ауторима, Снежана Ђорђевић дефинише јавну политику као активност власти која представља одговор на друштвене проблеме.
Неопходно је дати једну операционалну дефиницију: јавна политика представља низ намерно донетих, кохерентних одлука или активности које спроводе различити јавни и приватни актери, чији ресурси, институционалне везе и интереси варирају, у циљу решавања проблема који се дефинише као проблем од општег интереса. Ова група активности доводи до формализованих акција које су више или мање рестриктивне природе и које често за циљ имају промену понашања друштвених група, претпостављајући да се проблем може решити колективно, у интересу друштвених група које трпе негативне последице одређеног проблема. Стога, када користимо појам јавне политике, то се имплицитно односи на велики број законодавних и административних активности које су усмерене на решавање стварних друштвених проблема. Већина модерних држава доноси ефикасне одлуке уколико су политички, административни и друштвени актери укључени у различите институционалне аранжмане. Јавна политика не подразумева само законе и уредбе, него и оно што је садржано у одлукама које су потребне за њихово успешно спровођење.
Неколико дисциплина бави се проучавањем јавних политика и то из различитих углова. Политичке науке интересују политички процеси у којима јавне политике настају и у којима се оне спроводе. Социологију занимају активности интересних група које учествују у процесу креирања јавних политика. Јавну администрацију интересује спровођење јавних политика и могућности побољшања те фазе процеса. С аспекта економије, истражује се како економски фактори као што су економски раст, незапосленост и продуктивност утичу на јавне политике, имајући у виду да се економски инструменти често користе у анализама успешности конкретних јавних политика. Имајући у виду све ово, студије јавних политика су интердисциплинарне и проучавају процесе кроз које настају јавне политике, инструменте које оне користе али и њихово спровођење.
Док проучавање политике има дугу историју систематског изучавања, проучавање јавних политика релативно је нова академска дисциплина. Студије политике представљају покушај да се објасни на различите начине како се моћ спроводи и како се та моћ користи да би се некој групи људи доделили ресурси и повластице, док се другима истовремено намећу трошкови. За разлику од њих, студије јавне политике истражују настанак правила, закона, циљева и стандарда који одређују шта влада треба да ради, односно шта не треба да ради. Појам политике односи се на циљану акцију коју појединац или група врше како би се решио неки проблем. У формалном смислу, политика је одлука коју карактерише конзистентност и репетитивност оних који је креирају и оних који је спроводе. Појам јавни проблем односи се на услове које јавност сматра неприхватљивим и зато захтева интервенцију. Ови проблеми могу да се реше акцијом владе, појединаца или предузећа који би преузели одговорност или комбинацијом ових актера.
С обзиром на то да смо покушали да разграничимо појмове политике и јавне политике, треба поменути и неке комплементарне појмове који су неизоставни када се говори о јавним политикама. То су власт, влада, процес одлучивања и политичка анализа. Власт представља друштвени однос у коме друштвени субјект може другима наметнути неки модел понашања. За креирање јавних политика важно је знати који органи власти постоје, какав је прицип поделе власти и како је обављена децентрализација. Са друге стране, када се каже влада, мисли се на институције и политичке процесе кроз које се креира и реализује јавна политика. Процеси одлучивања важни су за креирање јавних политика, јер од процедура и принципа којима се решавају конфликти зависи да ли настају оптималне јавне политике. На крају, политичка анализа подразумева испитивање саставних елемената јавне политике, процеса који доводе до њиховог настанка и спровођења.
Јавна политика представља релaтивно нову област изучавања. Потреба за њеним проучавањем јавила се у моменту када је потврђено да класична анализа доношења одлука није довољна да опише поменуте процесе. С обзиром на то да је однос између друштва и институција постао доста сложенији него пре, неопходно је развити свеобухватан приступ којим би се проучавало како владе доносе одлуке, како их спроводе и зашто су им ближа нека решења од других.
Актери који креирају јавне политике морају пре свега да размишљају о томе које инструменте имају на располагању. Први који је направио типологију јавних политика 1964. године, био је Теодор Лови (Theodore Lowi). Он разликује следеће врсте јавних политика:
- дистрибутивне политике (мере које се односе на расподелу нових ресурса),
- редистрибутивне политике (мере које мењају дистрибуцију постојећих ресурса),
- регулаторне политике (мере које прецизирају услове и ограничења за индивидуална или колективна понашања).
Дистрибутивне политике подразумевају додељивање повластица одређеним групама ‒ нпр. додељивање субвенција пољопривредницима, изградња система против поплава итд. Власт расподељује буџетска средства на различите програме који нису међусобно супротстављени.
Конфликт је оно што разликује редистрибутивну политику од дистрибутивне, па тако можемо рећи да се редистрибутивна политика јавља када у друштву постоји изражен конфликт интереса различитих актера. Редистрибутивна политика је она политика која даје повластице одређеној групи науштрб друге групе. Пример за то је политика према социјално угроженом становништву, као и политика помоћи неразвијеним општинама.
Регулаторне политике представљају ограничења која прописује влада како појединци и групе не би прекорачили дозвољене границе, као што су нпр. стандарди за издувне гасове аутомобила. Ову групу јавних политика у већини модерних неолибералних држава прати контроверзно тумачење јер се држава укључује у слободну тржишну утакмицу, ограничавајући активност неких група и организација на тржишту. Поједини аутори су регулаторне политике поделили на две подкатегорије ‒ протективне и компетитивне регулаторне политике. Протективне регулаторне политике су оне политике које регулишу одређене активности како би се заштитила јавност. Пример за ове политике је спречавање загађења ваздуха како би се сачувало здравље људи. Компетитивне регулаторне политике ограничавају производњу одређених врста робе и учешће на тржишту неким групама односно организацијама. Пример за ове политике је додела фреквенција у сектору телекомуникација.
Неки од крититичара Ловијеве типологије јавних политика замерали су му да је у стварности тешко одредити која политика припада ком типу, јер политике нису искључиво регулаторне или редистрибутивне. Џејмс Вилсон (James Wilson) направио је сопствену типологију која се заснива на концентрацији трошкова и користи, тј. да ли су трошкови усмерени на један или на више интереса. И трошкови и користи могу бити широко дистрибуирани или концентрисани, што повлачи да постоје четири типа јавних политика: већинске, предузетничке, клијентске и политике интересних група. Најбољи однос трошкова и користи (које могу бити и неновчане) имају већинске политике (широко дистрибуирани и трошкови и користи). Пример за ову политику је социјална заштита. Предузетничке политике имају широке користи уз концентрисане трошкове и пример за то је политика заштита потрошача. Клијентске политике обезбеђују користи мањој групи људи, док трошкове сноси велика група грађана. Пример за ову политику су давања за гас, руднике, нафту. И на крају, политике интересних група су политике које имају мале трошкове како би користи добила такође мала група људи. Пример је кабловска политика према сателитским компанијама.
Треба поменути и неке друге типологије. Томас Биркланд (Thomas Birkland) разликује процедуралне од суштинских политика, при чему процедуралне успостављају процедуре по којима влада функционише, док су суштинске политике оне које обезбеђују робе и услуге. Такође, постоје симболичке и материјалне политике, где материјалне омогућавају користи људима, док симболичке апелују на одређене вредности.
Остави коментар