Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Уговор о функционисању Европске уније – УФЕУ (један од два Уговора која сачињавају Лисабонски уговор, други је Уговор о Европској унији – УЕУ) замењује Уговор о формирању Европске заједнице. Овим Уговором се шири примена квалификоване већине и саодлучивања и они постају саставни елементи уобичајне законодавне процедуре (чл. 251 Уговора о функционисању Европске уније). Чак 40 случајева пребачено је из једногласног у квалификовано одлучивање. Област која је највише дотакнута овом изменом јесте правосуђе и унутрашњи послови а редовна законодавна процедура уводи се и у области енергије, туризма, цивилне заштите, спорта, структурних фондова, истраживања свемира и заштити здравља.
Као и у Уговору о Уставу, нестаје стубовска структура уније па тако Лисабонски уговор дефинише ЕУ као јединствени ентитет који добија статус правне личности. Такође, Лисабонски уговор доноси и клаузулу могућег напуштања Уније по којој држава чланица може напустити ЕУ, уколико то најави две године унапред. Управо је то начин на који је Велика Британија најавила и коначно напустила ЕУ. Ова клаузула представља механизам заштите од исхитрених одлука неких држава у којима је нпр. у току изборне кампање партија која је дошла на власт обећала напуштање ЕУ. Временско ограничење даје могућност држави да се предомисли али и ЕУ да се припреми за функционисање са једним чланом мање. Модел одлучивања по Лисабонском уговору у основи је задржао предлог из Уговора о Уставу, уз неке значајне амандмане.
Могу се разликовати три периода у погледу примене модела доношења одлука у Савету министара. Први период односи се до 1. новембра 2014. године у коме ће важити правила троструке већине из Нице, други период – између 2014. и 2017. године у коме ће важити правила Лисабонског уговора, са могућношћу да државе чланице траже примену правила Уговора из Нице у одређеним случајевима и трећи период – након 2017. године где ће важити у потпуности правила која доноси Лисабонски уговор.
Лисабонски уговор прописује да ће квалификована већина на предлог Комисије износити најмање 55% држава чланица, укључујући да гласа њих 15 и 65% становништва ЕУ, док блокирајућа мањина износи минимум 4 државе чланице.
Члан 205 додатно разрађује ово правило па се каже да уколико се не одлучује о предлогу Комисије, онда је квалификована већина 72% држава чланица што представља 65% становништва Уније. У случају да у гласању не учествују све државе чланице, квалификована већина износи 55% држава чланица које учествују и 65% становништва тих држава. У тој ситуацији блокирајућа мањина износи 35% популације која учествује плус још једна држава чланица.
Новина која је унета на инсистирање Пољске налази се у члану 4 Декларације уз Лисабонски уговор који даје правну основу модификованом Јањина компромису. Због овог члана, Самит који је одржан јуна 2007. године, запао је у ћорсокак пошто се велики број држава чланица противио уношењу овог члана. Суштина члана се заснива на томе да одређени број држава чланица којих нема довољно да би представљали блокирајућу мањину, може затражити преиспитивање одређене одлуке. То је, у ствари, модификација споразума из Јањине 1994. године. Овај члан прописује да је за додатно преиспитивање одлуке потребно да гласа ¾ популације потребне за блокирајућу мањину и ¾ држава чланица до 2017. године а након тога 55% популације и 55% чланства потребних за блокирање одлуке.
Период који је предвиђен за добијање шире подршке и преиспитивање одлуке није конкретно договорен али се подразумева да он не треба да буде дужи од 3 месеца, колико је иначе потребно да се Савет министара и Парламент договоре око неке одлуке у поступку саодлучивања (упркос инсистирању Пољске да ће блокирати Уговор уколико период за преиспитивање не буде продужен до две године). Како је Немачка као председавјући у моменту договорања Уговора објаснила, циљ овог члана није право вета како на први поглед изгледа већ добијање шире подршке за одређени предлог.
Иако је систем доношења одлука направљен као модел двоструке већине из горе наведених правила може се закључити да има више од два критеријума (становништво, чланство, блокирајућа мањина) и да не делује тако једноставно како се у први мах чинило. Задатак реформе система доношења одлука био је да га поједностави али уместо тога изгледа да су се државе чланице, ипак, определиле да примарни циљ ове реформе буде успостављање равнотеже између великих и малих држава чланица. Из овако постављених критеријума може се очитати доминација једног од три критеријума а то је критеријум становништва. Када је реч о критеријуму за блокирајућу мањину, рачунањем је утврђено да постоји само 10 коалиција које би теоретски да блокирају одлуку са мање од 4 државе тако да је значај тог правила у овом контексту ирелевантан.
Са становишта ефикасности, у тренутку доношења Уговора није било познато каква ће бити ефикасност између 2014. и 2017. године а посебно након 2017. Примена правила Нице и модификованог Јањина компромиса могла би довести до успоравања процеса одлучивања а самим тим и мање ефикасности, посебно јер се не зна колики ће бити период за добијање шире подршке.
Када је реч о једнакости, само на први поглед се укида пондерација у смислу да више државе немају различит број гласова већ се оне третирају једнако тако што свака држава има један глас. Оно што није тако очито јесте да захваљујући доминантно постављеном критеријуму становништва, број гласова које држава има зависи од њеног удела у укупном становништву ЕУ. У односу на Уговор из Нице, Уговором из Лисабона упоређујући под-представљеност и пред-представљеност држава чланица, добијају 4 највеће и 7 најмањих док средње државе губе. Све земље које се налазе између Шпаније и Ирске су подпредстављене.
Често се сматра да је моћ блокирања одлуке већи аргумент за цењкањање него гласачка снага. Претпоставка за моћ блокирања одлука није базирана на томе да ли су неке државе више склоне блокирању од осталих, већ се узима у обзир колико је њена а priori моћ блокирања у односу на постављене критеријуме. Том приликом се апстрахују склоности држава чланица као и област којој припада одлука.
Само формално посматрано, Лисабонски уговор је нови документ с обзиром да доноси незнатне измене у односу на Уговор о Уставу. Међутим, начин на који је усаглашен потпуно је другачији од рада Конвенције. За разлику од стварања Уговора о Уставу када је постојао широк консензус између већине актера европске интеграције, може се рећи да је овај Уговор препаковала мања група стручњака и старом паковању дала нови назив. Имајући негативних искустава са референдумима, европски званичници који су били први у реду да се овај Уговор усвоји, растрчали су се по европским престоницама како би убедили поједине државе да га ратификују у парламентима а не на референдумима. Са Данском су вршени чак и формални преговори да одустане од референдума.
Лисабонски уговор у великој мери подсећа на Уговор о Уставу и показане су истоветности. Сада ћемо се фокусирати на оно што се први пут помиње у Лисабонском уговору. Улога националних парламената у европским интеграцијама није у формалном смислу разматрана до сада, мада је често у неформалним дебатама истицано да би и националне парламенте требало укључити како би се макар незнатно смањио демократски дефицит.
Национални парламенти стичу на основу члана 8ц Лисабонског уговора неколико функција (добијају нацрте докумената Уније, контролишу примену начела супсидијарности, добијају обавештења о подношењу кандидатура за чланство у ЕУ, учествују у ревизијама уговора). Када се мало боље погледају ове функције, лако је закључити да национални парламенти неће моћи значајно да утичу на дешавања у Унији, већ ће они бити само обавештавани.
Ток ратификације Лисабонског уговора био је унапред договорен а само једна држава чланица је из уставних разлога морала да одржи референдум – Република Ирска. Референдум је одржан јуна 2008. године и ирски бирачи су одбацили Лисабонски уговор са 53.4% гласова против.
Европска унија поново је дошла у ситуацију да једна држава чланица блокира усвајање уговора. Бирократе које су креирале овај Уговор нису могле да дозволе да и он пропадне па се зато кренуло у лобирање и убеђивање Ирске да одржи други референдум након извесног времена. Притисак на Ирску је био велики и њени званичници су пристали на поновљени референдум. Други референдум потврдио је Лисабонски уговор, тако је остало само да се сачека мишљење чешког Уставног суда па да се отклони и последња препрека ступању на снагу Лисабонског уговора. Ирска је прихватила споразум пошто јој је обећано изузеће из Повеље о људским правима (заједно са Великом Британијом и Пољском). Након ратификације Уговора у Чешкој 3. новембра 2009. године, Лисабонски уговор је званично ступио на снагу 1. децембра 2009. године.
Пошто је Уговор наметнут „одозго” чини се да ће управо тај недостатак легитимитета бити узрок потенцијалног незадовољства грађана ЕУ. Грађани нису имали прилику да изразе своје мишљење о овом Уговору па управо због тога неки аутори примећују да је Лисабонски уговор као темпирана бомба за коју се не зна када ће експлодирати. На крају, треба поменути позитиван утицај Лисабонског уговора у смислу даљег ширења ЕУ пошто њен нови институционални изглед омогућава несметано ширење ЕУ. Сасвим друга ствар је што за то не постоји довољно политичке воље.
Формалне, институционалне препреке ка пријему нових држава у ЕУ не постоје након усвајања Лисабонског уговора. То значи да се више неће сати и сати проводити преговарајући са потенцијалним чланицама о томе колико ће оне имати гласова у Савету министара. На тај начин уштедеће се пуно времена које је на претходним међувладиним конференцијама трошено на расправе о томе, условљавање и убеђивање потенцијалних чланица са могућношћу да се западне у озбиљне кризне ситуације, као што се десило приликом усвајања Уговора о Уставу.
Лисабонски уговор омогућава примање нових чланица. Хрватска је прва која је постала чланица након усвајања Лисабонског уговора али треба поменути и остале земље Западног Балкана којима је отворена перспектива чланства. Међу њима, налази се и Србија. Случај Турске је посебан из много разлога али у овом тренутку игнорисаћемо разлоге њеног дугог чекања у предворју ЕУ, већ ће се само рачунати шта би се променило њеним уласком у Унију у погледу ефикасности одлучивања с обзиром да је одавно кандидат за чланство. На основу примене математичких модела, може се закључити да мало вероватни улазак многољудне Турске, не мења значајно ефикасност, односно вероватноћу пролазности одлука у Савету министара. У односу на 12.9% колика је ефикасност без Турске, 12.2% изгледа као безначајно смањење ефикасности. Међутим, сасвим је друго питање да ли је Турска још увек кредибилни кандидат за чланство, с обзиром да ни за Западни Балкан није потпуно извесна европска перспектива у овом моменту.
Остави коментар