Aутoр: др Јелена Тодоровић Лазић
Механизми контроле и равнотеже представљају срж владавине права. Они гарантују функционисање, сарадњу и међусобну контролу државних органа (један државни орган врши власт уз надзор других). Поред ефикасних правосудних система, механизми контроле и равнотеже се ослањају и на транспарентан, одговоран, демократски и плуралистички процес доношења закона, поделу власти, уставну и судску ревизију закона, транспарентну и висококвалитетну јавну управу као и ефикасне независне власти као што су институције Омбудсмана или националне институције за људска права. У свакој држави чланици специфични механизми контроле и равнотеже разликују у зависности политичких, правних и уставних традиција. Иако се прецизан модел контроле и равнотеже који одаберу државе чланице може разликовати, оно што је кључно јесте да тај модел осигура поштовање владавине права.
Први извештај о владавини права фокусиран је на неке елементе који имају нарочит значај за владавину права, као што су: процес припреме и доношења закона посебно у погледу учешћа заинтересованих страна, употреба брзих и хитних поступака и режим за оцену уставности закона. Такође, извештај се бави и уставним реформама како би се ојачали механизми контроле и равнотеже. Поред тога, први извештај о владавини права укључује и испитивање изузетних мера предузетих у борби против пандемије. Улога независних власти, попут Омбудсмана и других националних институција за људска права, као и улога организација цивилног друштва у заштити владавине права, представљају друге значајне елементе у анализи.
Притисак на механизме контроле и равнотеже може се наћи у свим државама чланицама, често је нормалан део политичког процеса у демократском друштву. Економска криза, пандемија и друштвене промене додатно појачавају притисак. Последњих година Унија се суочила са неколико криза владавине права које су повезане са притисцима на механизме контроле и равнотеже. Јачање отпорности ових механизама је, стога, од суштинске важности за заштиту владавине права.
Оквир у коме постоји активно цивилно друштво омогућава расправу и надзор над онима који су на власти. То је случај са независним новинарима и критичким медијима. Покушаји „гушења“ актера цивилног друштва увек би требало да се посматрају као знак упозорења у погледу кршења владавине права.
Расправа и повећана свест о механизмима контроле и равнотеже који су потребни за функционисање владавине права представљају важан први корак. Све већа пажња усмерена ка расправама о владавини права широм Уније може се илустровати напорима да се унапреде националне расправе кроз парламентарна саслушања, кампање за подизање свести јавности или иницијативе које предводи правосуђе. У Чешкој Сенат организује конференције и дебате на теме у вези са правосудним системом. У Данској је Национална судска управа последњих година предузела низ корака да промовише владавину права, односно, различитим циљним групама да омогући боље разумевање правосудног система. У Немачкој редовне дебате, националне кампање за информисање као и публикације на тему владавине права доприносе неговању динамичне културе владавине права. У Холандији се у оба Дома парламента организују редовне политичке расправе о владавине права.
У великом броју држава чланица процеси уставне реформе су у току. Они се посебно односе на отварања нових канала за грађане који ће оспорити вршење извршне или законодавне власти. На Кипру, на пример, нацрт закона предвиђа стварање Уставног суда који би од Врховног суда преузео оцену уставности закона. У Луксембургу је недавна уставна реформа појачала ефекте одлука Уставног суда приликом проглашења законских одредби неуставним. У Словачкој влада разматра јачање овлашћења Уставног суда, између осталог, увођењем могућности уставне жалбе и ex ante контроле усаглашености закона са Уставом. Уставне реформе односе се и на друге аспекте контроле и равнотеже. С тим у вези, на Малти је недавно усвојена уставна реформа која се тиче изборног поступка за председника Малте и улоге институције Омбудсмана. Размишљања у Шведској о јачању демократског система укључују реформу процеса усвајања уставних амандмана, док парламент разматра уставни статус, надлежност и активности Омбудсмана. Неки од ових покушаја реформи ослањају се на савете међународних стручних тела попут Венецијанске комисије.
Уочљиви су бројни покушаји држава чланица да побољшају инклузивност законодавног процеса. На Кипру и у Чешкој, на пример, тренутно су актуелни покушаји да се утиче на процес консултација и транспарентност у законодавном процесу. У Грчкој је у току свеобухватна реформа процедуре доношења закона. У Француској се недавна иницијатива Грађанске конвенције о клими сматра иновативним начином ангажовања грађана у законодавном процесу.
У свим државама чланицама уобичајени законодавни поступак даје превласт парламенту као законодавцу. Венецијанска комисија и Организација за европску безбедност и сарадњу (ОЕБС) у неколико наврата су нагласиле значај парламентарне процедуре: темељна разматрања законских предлога и амандмана, укључујући значајне консултације са заинтересованим странама, стручњацима и цивилним друштвом, као и дијалог са политичком опозицијом. Поред тога, заобилажење парламента у законодавној процедури доводи до искривљења поделе власти, једног од кључних принципа владавине права.
У неколико држава чланица често прибегавање убрзаном законодавству у парламенту или владиним хитним уредбама изазвало је забринутост, посебно када се примењује у контексту широких реформи које погађају основна права или функционисање кључних државних органа, попут правосудног система или Уставног суда. У таквим случајевима постоји повећан ризик од усвајања закона који угрожавају поштовање основних права, владавину права или демократију. У Пољској се убрзано усвајање закона у парламенту широко користило у периоду 2015‒2019. за спровођење значајних структурних реформи правосуђа, које су повећале политички утицај на правосуђе. У Румунији је широка употреба хитних уредби које је доносила влада, а које се односе на области као што су правосудне реформе, покренула забринутост у погледу квалитета законодавства, правне сигурности и поштовања поделе власти (као резултат, на консултативном референдуму у мају 2019. године, већина грађана Румуније подржала је забрану усвајања владиних хитних уредби у области правосуђа). Честа употреба брзих поступака без проласка кроз уобичајене припремне процесе и консултације са заинтересованим странама такође представља ризик из перспективе владавине права.
Реакције на кризу изазвану пандемијом показале су, у целини, снажну отпорност националних система, уз интензивне политичке и правне расправе о предузетим мерама. У многим државама чланицама парламентарни надзор и расправе били су кључни за обликовање предлога за ванредно стање или пак за режим ванредног стања у здравству али и за проверу ex post уредби које је донела влада. Поред тога, ове мере су често контролисали Уставни суд, Врховни судови или редовни судови.
Националне институције за људска права играју важну улогу као механизми контроле и равнотеже. Неколико држава чланица (Чешка, Италија и Малта) још увек нису успоставиле такву институцију, иако имају друге органе власти активне на пољу основних права. Независни Омбудсман присутан је и у Чешкој и на Малти; у Италији Међуминистарски комитет за људска права комуницира са цивилним друштвом, академском заједницом и свим релевантним заинтересованим странама ради промоције и заштите људских права, а постоје регионални Омбудсмани који су одговорни за заштиту слобода и права грађана. У Италији тренутно парламент испитује два нацрта закона којима се предлаже стварање Независне националне управе за људска права. На Малти се такође расправља о предлогу за успостављање институције за људска права. Улога Омбудсмана у контроли и равнотежи варира. У неким државама чланицама омбудсман може оспорити законе Уставном суду или пак затражити њихову ревизију у парламенту.
У недавној пресуди Суд правде ЕУ је јасно ставио до знања да организације цивилног друштва „морају бити у стању да наставе (своје) активности и да делују без неоправданог мешања државе“ (пресуда од 18. јуна 2020, Комисија против Мађарске, Параграфи 112 и 113). Признати право на слободу удруживања представља један од основних темеља демократског и плуралистичког друштва јер омогућава грађанима да се понашају колективно у областима од заједничког интереса и на тај начин доприносе нормалном функционисању јавног живота.
У већини држава чланица постоји окружење које омогућава и подржава цивилно друштво. Недавно су неке државе чланице ојачале или намеравају да предузму иницијативе у вези са побољшањем окружења за деловање цивилног друштва. На пример, у Хрватској је на столу Национални план за побољшање законске, финансијске и институционалне подршке систему активности цивилног друштва. У Словенији Национална стратегија за развој невладиног сектора и волонтирања има за циљ већу подршку невладиним организацијама до 2023. године. У многим државама чланицама цивилно друштво се показало отпорним у тешким околностима и наставило да игра активну улогу у националној и европској дебати о владавини права као део механизама контроле и равнотеже. У Словачкој је цивилно друштво снажно реаговало након убиства Јана Куцијака и његове веренице Мартине Кушнирове 2018. године. У Румунији је учешће цивилног друштва било кључно за подстицање антикорупцијских реформи као и за одбрану владавине права у земљи. У Италији постоји активно цивилно друштво, мада су неке невладине организације, посебно у вези са одређеним питањима као што су миграције, подвргнуте кампањама блаћења.
Међутим, у неким државама чланицама постоје примери цивилног друштва које се суочава са озбиљним изазовима у погледу нових закона који ограничавају приступ страним финансијама или кампањама блаћења. На пример, у Бугарској су нови нацрти закона о транспарентности страног финансирања невладиних организација критиковани због могућег негативног утицаја на цивилно друштво. У Мађарској је у јуну 2020. године Суд правде ЕУ утврдио да је закон из 2017. године о транспарентности организација цивилног друштва које финансирају иностране државе неспојив са слободним кретањем капитала као и са правом на слободу удруживања и правом на заштиту приватног живота и личних података. У Пољској су невладине организације на мети неповољних изјава представника јавних власти. Акције пољске владе усмерене на ЛГБТИ групе, укључујући хапшење и притварање неких представника група, као и кампање блаћења спроведене против таквих група, изазвале су додатну забринутост.
Поштовање владавине права представља један од приоритета ове Комисије, како је наведено у политичким смерницама председнице Фон дер Лајен. Европски парламент игра све значајнију улогу у постављању расправе о владавини права на европски ниво. У последњих годину дана Европски парламент је реаговао на догађаје који се односе на поштовање заједничких вредности, укључујући владавину права. Европски парламент усвојио је неколико резолуција (Резолуција од 28. марта 2019. о ситуацији владавине права и борбе против корупције у ЕУ, посебно на Малти и у Словачкој, Резолуција од 18. децембра 2019. о владавини права на Малти након открића око убиства новинарке Дафне Галиције; Резолуција од 16. јануара 2020. о текућим рочиштима у складу са Чланом 7 (1) УЕУ у вези са Пољском и Мађарском; Резолуција од 17. априла 2020. о координираној акцији ЕУ у борби против пандемије и њених последица). Комисија препознаје неопходну везу са демократијом и основним правима, о чему ће се говорити у Акционом плану за европску демократију и новој стратегији за примену Повеље о основним правима које управо Комисија треба да усвоји.
У јесен 2019. године Савет министара је расправљао о даљем јачању годишњег дијалога о владавини права кроз годишње извештавање. Први извештај о владавини права управо помаже на тај начин што ће покренути дебату у европским и националним институцијама. Од држава чланица биће затражено да дају свој допринос почетком 2021. године, након чега ће уследити посете свим државама чланицама на пролеће, пре састављања следећег извештаја.
Од 2017. године Комисија има наменски програм за техничку подршку реформама у државама чланицама који покрива реформе у области владавине права (програм подршке структурним реформама, који ће од 2021. године бити замењен Инструментом техничке подршке; овај програм не захтева суфинансирање). Пружена подршка може имати облик експертских мисија и мисија за утврђивање чињеница на терену, као и размену релевантних најбољих пракси. Остали програми Комисије, попут оних за правду и грађане, једнакост, права и вредности, такође могу дати свој допринос, укључујући позиве за предлоге отворене за цивилно друштво и друге заинтересоване стране. Правосудне и антикорупцијске реформе могу имати важан утицај на пословно окружење, као што је често наглашено у извештајима Европског семестра, и стога их државе чланице морају пажљиво размотрити приликом припреме својих националних планова за опоравак.
Суд правде ЕУ игра пресудну улогу у одржавању владавине права кроз развој судске праксе. Тамо где недостаци владавине права представљају кршење закона ЕУ, Комисија следи стратешки приступ кроз поступке за повреду права. Ови поступци имају за циљ решавање одређених питања непоштовања закона ЕУ. Комисија се обавезала да ће у потпуности искористити своја овлашћења и наставити да игра улогу чувара Уговора како би осигурала поштовање захтева закона ЕУ који се односе на владавину права. Неколико пута је покренула поступак пред Судом правде по питањима која се тичу владавине права. Суд правде је током 2019. и 2020. развио важну судску праксу о владавини права. Посебно је потврдио и даље разјаснио принцип ефикасне судске заштите и право на ефикасан судски лек. Очекује се да ће се ова судска пракса даље развијати у наредним месецима и годинама.
Коначно, у закључцима састанка од 17. до 21. јула Европски савет је подсетио на важност поштовања владавине права али и вредности на којима почива ЕУ. Подсећајући на важност заштите буџета Уније у складу са вредностима Члана 2 УЕУ, Европски савет подржао је увођење режима условљавања у случају кршења владавине права. Циљ је заштита буџета ЕУ у ситуацијама када би финансијски интерес Уније могао бити угрожен због недостатака владавине права у некој држави чланици.
Први извештај о владавини права резултат је новог дијалога између Комисије и држава чланица, који се уклапа у анализу специфичну за сваку државу чланицу. Овај извештај је важан корак ка јачању разумевања владавине права у ЕУ и међусобног поверења. Извештај даје преглед стања на пољу владавине права у државама чланицама. Наглашава да многе државе чланице имају високе стандарде владавине права и да су препознате као најбоље праксе у примени кључних принципа владавине права. Међутим, извештај такође проналази важне изазове када је судска независност под притиском, када се системи нису показали довољно отпорним на корупцију, када претње слободи медија и плурализму угрожавају демократску одговорност или када постоје изазови у вези са механизмима контроле и равнотеже.
Комисија се радује даљем ангажовању Европског парламента и Савета на питањима владавине права и сматра да овај извештај пружа солидну основу за даљи међуинституционални рад. Она позива националне парламенте и националне власти да разговарају о овом извештају, укључујући поглавља о његовим земљама, и траже међусобну подршку као подстрек за спровођење реформи. Комисија ће ускоро започети припрему извештаја о владавини права за 2021. годину, ослањајући се на искуства стечена у првој години функционисања новог европског механизма владавине права са циљем да владавина права постане отпорнија у европским демократијама.
Остави коментар