Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Доношење одлука у Савету се доста променило током последњих двадесетак година. Разлози су вишеструки: проширење које је започело 2004. а завршено 2013. године, увођење Лисабонског уговора као и промене унутрашњег пословника о раду Савета из 2009. године. Савет је усвојио 474 законодавна акта у периоду од децембра 2001. до априла 2004. године. Након пријема нових десет чланица, од 1. маја 2004. до октобра 2006. године, број законодавних аката је смањен на 328. Сам овај податак према коме је број усвојених аката опао за скоро 40% није довољан показатељ да је ефикасност смањена. Међутим, управо је повећање броја чланица разлог што су преговори и у помоћним телима и у секторским саветима трајали много дуже него пре проширења. Томе треба додати да се преговори нису више одржавали у атмосфери у којој свако унапред зна позиције својих саговорника већ су нове чланице, ненавикнуте на одлучивање консезусом, чврсто стајале на својим позицијама демонстрирајући на тај начин своју гласачку снагу. Старе државе чланице су биле тога свесне па су и приликом договора Уговора из Нице а посебно Уговора о Уставу, оштро бориле да сачувају већу гласачку снагу у односу на нове чланице како би се обезбедила стабилност ЕУ и спречило њено стагнирање узроковано потенцијалним честим блокадама.
Из података који се односе на период након проширења 2004-2006. сазнајемо да чешће против гласају старе државе чланице. Оно што се није променило јесте то да су Данска и Шведска и даље на врху по броју негативних гласова. Белгија, Република Ирска и Финска још увек су на зачељу. Такође, приметно је да како године одмичу расте и број негативних гласова код нових чланица међу којима предњачи потпуно очекивано највећа – Пољска.
Сара Хагеман и Јулија Клерк-Саш (Sara Hagemann, Julia Clerck-Sachsse) анализирале су структуру негативних гласова, уздржаних гласова и формалних неслагања према областима пре и после проширења. Оне су дошле до закључка да је пољопривреда и после проширења остала област са највише негативних гласова. Области у којима се повећао број негативних гласова јесу правосуђе и унутрашњи послови, заштита животне средине и запошљавање и социјална питања.
Након изласка Велике Британије, Немачка ће, без сумње, добити на значају у погледу места и улоге у функционисању Уније. Још једно витално питање односи се на положај Француске. Какве ће бити импликације с обизиром да Француска остаје једина преостала нуклеарна сила у ЕУ27 и једина чланица ЕУ у Савету безбедности УН? Посебно ће бити релевантно како ће се развијати будући француско-немачки односи као и да ли ће се некадашњи француско-немачки мотор интеграције покренути. Избор Макрона учинио је ту идеју могућом с обзиром да је ово питање већ на почетку његовог мандата истакнуто у говору на Сорбони 2017. године, када је француски председник позвао на ново партнерство са Немачком.
Такође су нејасне будуће позиције осталих већих држава чланица – Италије, Шпаније и Пољске. Последњих неколико година, Италија је у значајној мери евроскептичнија него што је била у прошлости, не само зато што осећа последице „стезања каиша“ у Бриселу, када је реч о економској политици, већ и зато што осећа недостатак солидарности у вези са мигрантском кризом.
Шпанија је често добијала важне функције у оквиру ЕУ. Када је реч о Европском парламенту, имала је три председника од 1986. године када је постала чланица (у поређењу са Великом Британијом која је имала само једног председника ЕП за 47 година чланства у ЕУ). Треба напоменути да је, почевши од 1999. године, Шпанија у два наврата имала Високог представника за спољну политику и безбедност, при чему је Хавијер Солана био у два мандата на том месту а тренутни Високи представник, Жозеп Борељ, такође, долази из Шпаније.
Пољска би могла бити веома значајан играч и њено јавно мњење и даље је углавном проевропско, али влада је критична према многима аспектима ЕУ и представља изазов за неке од кључних европских вредности попут владавине права. Пољска је недавно постала изолованија. Влада конзервативне премијерке Шидло чешће је била надгласана (16,67%) од претходних пољских влада (тај проценат износи 7,58% за Тускову владу и 8,82% за владу Еве Копач). То показује да избори и промене у владама држава чланица утичу на динамику изградње коалиција у Савету. Да идеологија игра значајну улогу показује податак да се ионако висока стопа подударања између Италије и Француске повећала, између осталог, услед идеолошког синхронизовања социјалдемократских влада у двема државама.
Постоји неколико сценарија како би могла изгледати нова равнотежа моћи, при чему је највероватније решење у коме је француско-немачка осовина у средишту одлучивања. Остале три велике државе – Италија, Шпанија и Пољска морале би да буду на истој страни да би могле да формирају блокирајућу мањину. Подаци нам указују да Италија није предодређена да буде противтежа јер се показала као чврст савезник Француске: откако је Матео Ренци ступио на дужност, ове две државе биле су на истој страни приликом гласања у Савету у 99% случајева.
Италија је од 2009. године надгласана 12 пута, али углавном док је Силвио Берлускони био на челу, док је влада коју је водио Ренци само једном била на губитничкој страни. Према другом сценарију, Француска би преузела водећу улогу у односу над Немачком јер има важне савезнике у Италији и Шпанији. Иако је Немачка највећа економска сила и један од покретача интеграције с обзиром да она нема такве врсте сталних савеза, мораће да тражи савезнике на ad hoc основи. То није нова појава, Немачка је од 2009. године на гласању у Савету изгубила 42 пута (посебно у погледу животне средине, унутрашњег тржишта, транспорта и грађанских слобода), насупрот Француске која је изгубила свега 3 пута (животна средина).
Мање државе чланице мораће да диверзификују савезнике у ЕУ како би максимизирале свој утицај и мораће да се створе нове коалиције. Да ли ће неке од њих довести до јачања регионалних коалиција, попут скандинавских земаља или Вишеградске групе, или ће такве коалиције бити више на програмској, идеолошкој или појединачној основи, то остаје за сада непознато. Државе Вишеградске групе заузеле су сличан став о мигрантском питању као и по питању одбране националног суверенитета од мешања Брисела. Већа и хетерогенија коалиција могла би да буде коалиција држава јужноевропских земаља које су већ одржале низ састанака на врху (такав самит одржан је у Риму 10. јануара 2018. године; на њему су учествовали Кипар, Француска, Грчка, Италија, Малта, Португалија и Шпанија и усвојили заједничку декларацију о унапређењу ЕУ у 2018. години). То нас наводи на питање, ако се ојачају регионалне коалиције, шта ће се догодити са неким мањим или изолованијим земљама? У будућности, националне владе можда неће моћи да се ослоне на своје традиционалне савезнике и то може да води успостављању нових стратешких партнерстава. Као пример за то, навешћемо случај Италије и Француске. Мање је вероватно да ће италијанска влада са Покретом 5 звезда на челу имати уско усклађено партнерство са Француском Емануела Макрона, као што је то био случај у непосредној прошлости.
Оно што је за једну државу чланицу потребно у Савету да би била успешна јесте да пронађе савезнике са сличним ставовима. Видели смо како гласа Италија али треба истаћи да и остале веће државе, Шпанија, Пољска и Румунија, имају боље коалиционе резултате са Француском него са Немачком. Једно од потенцијалних објашњења ове динамике може бити да је француска позиција генерално умеренија и да се преостале државе чланице лакше прилагоде. Други тврде да је то зато што се француске дипломате више плаше од Немаца да покажу да су изгубиле у Бриселу и тако се одлучују да гласају са групом када виде да могу бити надгласане.
Када су државе чланице у мањини или желе да се јаче заложе да се њихов глас чује, покушавају да скупе блокирајућу мањину (најмање 4 државе чланице које представљају 35% становништва ЕУ). То значи да би у тој коалицији требало узети бар једну од највећих држава чланица. Након изласка Велике Британије из Савета, то ће бити лакше него сада. Међутим, државе које имају више савезника у Савету имаће највише користи од тога. Супротно томе, Немачка има релативно малу стопу подударања са осталим великим државама чланицама. Уместо тога, Француска, Италија и Румунија имају високе стопе међусобног подударања. Стога би без Велике Британије, коалицији на челу са Италијом и Француском могло бити лакше да блокира било који закон који им се не свиђа. Коалиција у којој би хипотетички биле Француска, Италија, Румунија, Грчка и Кипар пре Брегзита је имала 31,31% становништва и није могла да представља блокирајућу мањину док након Брегзита, ова коалиција од 5 земаља има 35,87% становништва и може да блокира доношење неке одлуке.
Државе чланице средње величине немају много избора него да следе Француску или Немачку. Сценарио у коме је након одласка Велике Британије смањена ефикасност доношења одлука у Савету, могао би додати уље на ватру евроскептицима у многим земљама. Зато је од пресудне важности да Француска и Немачка наставе да одржавају дух консензуса и сарадње у ЕУ.
Треба поменути и колика је била учесталост коалиција између највећих држава чланица у Савету у периоду од јула 2009. до јуна 2016. (гласови када је остварен консензус изузети су из овог ове анализе). Највећа држава, Немачка, у поменутом периоду гласала је заједно са Италијом у 81% одлука, са Француском и Румунијом у 80%. Француска је у овом периоду имала највише поклапања са Италијом (95%), Румунијом (94%) и Шпанијом (92%), док је Италија највише гласала заједно са Француском (95%), Шпанијом и Румунијом (по 91%). Шпанија је у овом периоду имала највише поклапања са Француском (92%), Италијом (91%) и Румунијом (88%) а Пољска је гласала најчешће са Француском и Румунијом (по 88%) и са Италијом (85%).
Како се у свему овоме позиционирају мање државе чланице? У овом контексту треба поменути могућу коалицију земаља Бенелукса са Вишеградском групом и балтичким државама. И државе Бенелукса и Вишеградске групе (изузев Мађарске), често су биле усклађене са Великом Британијом по многим питањима и кроз Брегзит су изгубиле важног савезника. Без Велике Британије, мало је вероватно да оне заједно формирају блок. Разлози су бројни: у политичком смилу, Бенелукс иде у много либералнијем правцу, док земље Вишеградске групе имају конзервативније склоности, посебно Мађарска и Пољска. Још важније, чак и ако се блокови сложе око тога да се не слажу са Француском и Немачком, њихово заједничко становништво износи око 22%, ни приближно близу 35% потребних за блокирајућу мањину.
Повлачење Велике Британије вероватно ће утицати на идеолошки курс Савета ЕУ, с обзиром да главни заговорник слободне трговине напушта Унију. Другим истомишљеницима, укључујући Републику Ирску, Холандију и скандинавске државе, постаће теже да воде економски либералну политику и политику слободне трговине и да се супротставе протекционистичким наклоностима неких држава чланица у Савету.
Иако се често говорило о усклађивању ставова Републике Ирске са такозваном нордијско-балтичком групацијом, ова група неће бити довољна да сама формира јаку коалицију у Савету. На пример, коалиција скандинавско-балтичких земаља, Републике Ирске и земаља Бенелукса чини само 13,75% становништва ЕУ након Брегзита – значајно мање од потребних 35% за мањину која блокира.
Што се тиче моћи блокирања одлука, у штампаним медијима се Велика Британија често посматрала као највећи вето играч. Ипак, постоје и докази да је Велика Британија у својој гласачкој пракси више била вето играч него друге државе чланице (гласала против предлога чешће од осталих држава чланица). Влада Велике Британије била је на страни пораза више пута него било која друга влада ЕУ, у периоду 2009-2015. чак 12,3%, док је у периоду 2004-2009 у само 2,6% случајева била на страни мањине. Такође, следеће две државе које су најчешће „губиле“, Немачка и Аустрија, биле су у мањини у 5,4% одлука у поменутом периоду. Истовремено, очигледна је једна на први поглед парадоксална чињеница – Велика Британија је била на победничкој страни у 97,4% одлука (2004-2009.) док је у периоду 2009-2015. гласала за у 86,7% случајева.
Главни савезници Велике Британије у овом периоду били су неки од северноевропских суседа – Шведска, Холандија и Данска. Међу областима за које је Велика Британија била посебно заинтересована налазила су се:
- буџетска питања;
- либерализација и глобализација и са тим повезани програми конкурентности;
- консолидација унутрашњег тржишта;
- утицај држава чланица ван еврозоне на државе еврозоне;
- глобална слободна трговина;
- безбедност, укључујући делове подручја слободе, безбедности и правде (полицијска и правосудна сарадња), спољне послове и безбедносну политику.
Индикације о могућим коалицијама које су до сада изложене не дају коначне прогнозе о томе како ће се заправо одвијати политичка динамика. Будући политички догађаји у државама чланицама могу утицати на другачије тенденције од оних које су овде представљене. Ипак, на основу изнетих података, може се очекивати да ће Шведска, Холандија и Данска као савезници Велике Британије, тражити ближе везе након повлачења Велике Британије. Постепено се обликује идеја о новој „Ханзеанској коалицији“ скандинавских, балтичких и Бенелукс земаља са Републиком Ирском. Ово још не значи групу која формира већину или мањину која може блокирати одлуку. У политичком смислу, она би могла постати катализатор у одређеним областима и повремено би могла да уравнотежи француско-немачку осу која ће несумњиво бити и даље незаобилазан фактор у постављању агенде ЕУ.
Остави коментар