Одлучивање у Савету министара ЕУ-  стална борба „великих“ и „малих“ држава чланица

Одлучивање у Савету министара ЕУ-  стална борба „великих“ и „малих“ држава чланица 

Aутор: Јелена Тодоровић Лазић

Савет министара ЕУ је истовремено међувладина и наднационална институција. Његова амбивалентна природа привлачи пажњу у неколико праваца. Међувладином институцијом је чини то ко све улази у њен састав (представници влада држава чланица), док се елементи наднационалности могу најлакше уочити у сегменту доношења одлука – Савет може да доноси одлуке квалификованом већином, а те одлуке дужне су да примењују и оне државе које нису гласале за. Уколико се разради ова амбивалентност даље се може говорити и о истовременој присутности националних и европских елемената. Представници држава чланица који улазе у састав Савета заступају националне интересе, док je с друге стране Савет колективни орган који треба да чува интересе Европске уније. Истовремено је законодавни и извршни орган. Законодавни орган је у Унији где је централни орган за доношење одлука док су његови чланови истовремено у државама чланицама представници Владе односно извршне власти.

Савет министара је као институција успостављена чланом 146. Римског уговора о оснивању Eвропске економске заједнице. За сваку од три заједнице постојао је посебан орган све до Уговора о спајању 1965. године када је конституисан један Савет за све три заједнице. „Савет чине представници држава чланица на министарском нивоу који су овлашћени да преузимају обавезе у име своје владе“.

Државе су у Савету министара представљене на три нивоа: на нивоу министара (у секторским Саветима), шефова држава и влада (у случају Европског савета) и на административном нивоу (у комитетима, радним групама и секретаријату). Савет није орган са сталним саставом попут осталих институција ЕУ већ се термин Савет користи као генерички појам који обухвата више формација, односно сектора. Који ће од секторских Савета заседати, зависи од теме на дневном реду. Број секторских Савета током година је растао паралелно са ширењем надлежности тако да је крајем деведесетих година прошлог века њихов број прешао двадесет.

Међу секторским Саветима не постоји формална хијерархија, али се у пракси може запазити да се на челу налази Савет општих послова који координира остале секторске Савете. С обзиром да га чине министри спољних послова држава чланица, он има најшире надлежности тако да су често осетљива политичка питања на његовом дневном реду. Састаје се једном месечно, а по потреби и чешће. Према значају сектора, могу се издвојити још неколико секторских Савета: Савет министара економије и финансија (ЕКОФИН) и Савет за пољопривреду. Састанци секторских Савета имају значаја не само као форум за преговарање, већ и као арена за социјализацију министара у смислу размене искустава са осталим министрима који имају исте ресоре у националним владама. Они се код куће срећу са сличним проблемима у вођењима својих министарстава па им размена знања и искустава добро дође. Министри се често срећу на неформалним састанцима у паузама за ручак, током викенда, али на њима немају право да доносе одлуке обавезујућег карактера. Ови састанци управо подстичу социјализацију међу министрима, учвршћују узајамно поверење, што олакшава радну комуникацију и постизање договора у неким будућим ситуацијама.

Од 2000. године присутна је тенденција смањења броја секторских Савета којих је у том периоду било преко 20. Често се дешавало да један министар присуствује седницама више различитих формација Савета. Прво је њихов број смањен на 16, а затим je на Самиту у Севиљи 2002. године одлучено да ће постојати 9 формација од којих ће неке имати неколико подформација. То су: 1. Савет за опште и спољне послове, 2. Савет за економске и финансијске послове, 3. Савет за сарадњу у правосуђу и унутрашњим пословима, 4. Савет за конкуренцију (унутрашње тржиште, индустрија, истраживање), 5. Савет за саобраћај, телекомуникације и енергију, 6. Савет за пољопривреду и рибарство, 7. Савет за питања животне средине, 8. Савет за образовање, омладину и културу, 9. Савет за социјална питања, запосленост, здравство и заштиту потрошача.

Савет је овлашћен да доноси одлуке обавезујућег карактера–директиве, регулативе и појединачне одлуке, сам или заједно са Европским парламентом. Одлучивање у Савету министара може бити једногласно, простом већином и квалификованом већином. Одлуке које се донесу квалификованом већином примењују и оне државе које нису гласале за њих. Управо у томе се огледа специфичност одлучивања у Савету министара. Квалификована већина је годинама добијала ширу примену и према последњој измени Оснивачких уговора, Уговором из Лисабона, одлучивање квалификованом већином постаје основни облик одлучивања. Још једна специфичност Уговора из Лисабона јесте укидање пондерисаних гласова – све државе чланице имаће једнак број гласова у Савету министара.

Принцип опадајуће пропорционалности је корективни принцип којим се фаворизују мале државе тако што оне добијају више гласова него што би применом директне пропорције требало да добију. Велике државе свакако добијају више гласова, али је тај број мањи у односу на број становника које оне имају. Уговор о оснивању Европске економске заједнице предвидео је по 4 гласа за Немачку, Француску и Италију, по 2 за Белгију и Холандију и 1 глас за Луксембург. Укупно је било 17 гласова, а праг за квалификовану већину износио је 12, односно 70.59% укупних гласова, док је за блокирајућу мањину требало да буде 6 гласова. Једна велика држава и Луксембург нису могли да блокирају доношење одлука. Такође, ни све три мање државе нису могле да блокирају пошто заједно имају само 5 гласова. Проценат становника потребан за квалификовану већину износио је 67%. Након првог проширења 1973. године (Велика Британија, Данска и Република Ирска), промењен је број пондерисаних гласова држава чланица и праг за квалификовану већину. Велика Британија је добила једнак број гласова као Француска, Немачка и Италија – по 10, Белгија и Холандија по 5, Данска и Ирска по 3, пошто су према броју становника биле између средњих држава (Белгије и Холандије) и малих (Луксембург), и на крају Луксембург – 2 гласа. Укупан број гласова увећан је на 58, док је праг за квалификовану већину износио 42 гласа (72.41%). И у наредним проширењима 1981. и 1986. Године, за нове државе Грчку, Шпанију и Португалију примењен је исти принцип као и за прво проширење – државе су добиле онолико гласова колико су имале остале државе са сличним бројем становника. Португалија и Грчка добиле су по 5 гласова док је Шпанија добила 8 гласова пошто се са својих 40 милиона становника нашла између велике четворке и средњих држава, мада је ипак била ближа великим државама што илуструје 8 гласова у односу на њихових 10. Шпанија се од тада бори да задржи статус „скоро велике“ државе. Она ће то посебно чинити на међувладиној конференцији у Ници, а Уговор о Уставу ће чак бити доведен у питање због шпанског одбијања предложеног модела гласања.

Треба истаћи да број гласова није био тако важан у периоду од настанка Заједница па до краја осамдесетих година прошлог века. Број пондерисаних гласова добија на значају, заједно са питањем колики треба да буде праг приликом одлучивања квалификованом већином тек након ширења примене квалификоване већине које је уследило након доношења Јединственог европског акта и Уговора из Мастрихта.

Пондерисани гласови нису мењани још од другог проширења 1973. године. Након извесности пријема три нове чланице Шведске, Финске и Аустрије, у току 1994. gодине чули су се јасни захтеви Велике Британије и Шпаније да се праг за блокирајућу мањину повећа. Уласком ове три државе које би добиле редом следећи број гласова -Шведска 4, Аустрија 4, Финска 3, праг за квалификовано одлучивање био би 62 гласа (71.24%), док би блокирајућа мањина износила 26 гласова. Шест земаља са најмањим бројем гласова нису биле у прилици да буду блокирајућа мањина (19 гласова), док су три државе од велике четворке могли да блoкирају доношење одлука. Британија и Шпанија су биле вођене својим разлозима који су се донекле разликовали. Британски премијер Џон Мејџор желео је да убеди своје страначке колеге-еуроскептике као и остатак британске јавности да Британија овим проширењем неће изгубити моћ блокирања одлука, док се Шпанија бојала да ће је северне државе надгласати када се буде одлучивало о новцу за структурне фондове чији је она значајан корисник. Остале државе чланице нису биле расположене за мењање прагова квалификоване већине и блокирајуће мањине. Грчко председништво сазвало је тим поводом Самит у Јањини где је марта 1994. године учињен уступак Шпанији и Великој Британији тако што је договорен „компромис из Јањине“. „Компромис из Јањине“ подразумева да уколико се чланице Савета које заједно имају између 23 и 25 гласова противе доношењу неке одлуке, одлука се не доноси већ се дискусија о тој одлуци наставља током „разумно“ дугог временског периода док се не пронађе решење.

Приликом доношења Уговора из Нице, када је реч о репондерацији гласова, поштован је критеријум популације као и претходних пута. Међутим, тај критеријум није у потпуности испоштован пошто се десило да државе које имају приближан број становника имају различит број гласова и обрнуто. Француска се све време борила да одржи паритет са Немачком у погледу броја гласова што је на крају и успела, иако има мањи број становника за више од 20 милиона. Луксембург и Малта имају приближан број становника, али је Луксембург добио 4 гласа, а Малта 3. Ако посматрамо Луксембург у односу на остале државе које имају по 4 гласа, може се закључити да једино Кипар има приближно становника, док Словенија и Летонија имају 5, односно 6 пута више становника од њега. Још један пример представља поређење између Румуније и Холандије. Наиме, Румунија има за 8 милиона више становника од Холандије, а у броју гласова само један више. Чини се да будуће државе чланице нису имале једнак третман са „старим“ па да отуд проистичу ове неравномерности. Да ли је разлог томе можда прећутно разликовање држава према економској моћи, не може се поуздано тврдити.

Критеријум популације, трећи критеријум или „помоћни“ критеријум, како се може код неких аутора наћи, уведен је на захтев и у корист Немачке. То је цена коју је ЕУ морала да плати, будући да је Немачка у премеравању гласова, након исцрпљујућих преговора, пристала да има исти број гласова као и Француска, Велика Британија и Италија које имају далеко мање становника од ње. Укључивањем критеријума популације међу услове за одлучивање квалификованом већином, повећана је моћ блокирања одлука за Немачку пошто она заједно са две велике државе чланице може блокирати одлуку. Како испоштовати једнакост држава ако се зна да су у историји европских интеграција велике државе биле те које су биле „једнакије“ од других, с друге стране, како направити систем у коме су једнаки један грађанин Малте и један грађанин Немачке када је познато да Немачка има 215 пута више становника од Малте? Зато се мора направити такав систем у коме ће се нагласити снага великих, а са друге стране заштитити мале државе од прегласавања. Добро позната подела на велике и мале државе и овде је била очигледна. Међутим, већа је подела била међу самим великим државама (Француска, Немачка на једној, Пољска и Шпанија на другој страни).

Приликом избора система гласања, као што је раније поменуто, водило се рачуна о томе да буде истовремено испоштован и легитимитет држава чланица и легитимитет грађана с обзиром да је више пута наглашено да је ЕУ унија држава и унија грађана. Ова „дилема легитимитета“ налазила се у седишту расправе о избору модела гласања у Савету министара. Од 1958-2004. године било је лако помирити ова два легитимитета зато што је био релативно мали број држава чланица, а поред тога однос великих и малих држава био је 5-10. Сада се структура Уније значајно мења пошто од 10 држава које од 2004. године постају чланице, само једна се може сврстати у категорију великих (Пољска), док се број малих држава увећава дупло. Имајући у виду огромне разлике у броју становника, тешко је договорити праг популације који одговара свима. Нпр. великих шест држава у ЕУ27 имају скоро 70% од укупне популације Уније, док најмањих 11 (државе које имају мање од 5 милиона становника) има свега 5% популације Уније.

Према члану 24. Уговора о Уставу, за усвајање законодавне одлуке потребно је да гласа 55% држава чланица и 65% становништва Уније. Како би се ограничила моћ блокирања одлука великих држава, прописано је да блокирајућа мањина мора имати најмање 4 државе чланице. Ово ограничење је уведено због Немачке пошто би она са још две велике државе могла да блокира доношење одлука. Постоји још један разлог за увођење овог правила, а то је коалиција од три члана која се противила рату у Ираку (Немачка, Француска и Белгија). Уговором о Уставу коначно је нарушен паритет чланица француско-немачке осе јер је Немачка добила готово трећину више гласачке моћи од Француске. Тако Француска постаје млађи партнер у овој коалицији. С друге стране, према свим показатељима, Немачка је и раније заслуживала већу гласачку снагу (и по броју становника и по економским показатељима). Пољска је након дугог убеђивања пристала на формулу двоструке већине приликом потписивања Уговора о Уставу.

Лисабонски уговор прописује да ће квалификована већина на предлог Комисије од 1. новембра 2014. године износити најмање 55% држава чланица, укључујући да гласа 15 њих и 65% становништва ЕУ, док блокирајућа мањина износи минимум 4 државе чланице.

Када је реч о једнакости, само на први поглед се укида пондерација у смислу да државе више немају различит број гласова, већ се оне третирају једнако тако што свака држава има један глас. Оно што није тако очито јесте да захваљујући доминантно постављеном критеријуму становништва, број гласова које држава има зависи од њеног удела у укупном становништву ЕУ.

Савет је развио и неформалне норме које имају све већи утицај на доношење одлука (одлучивање консезусом). „Луксембуршки компромис“ који је довео Европске заједнице у вишегодишњи период стагнације последица је непоштовања формалних правила. Наиме, област у којој је примарно предвиђено одлучивање квалификованом већином јесте пољопривреда. Пољопривреда је истовремено и област која је изазвала први велики застој односно дисконтинуитет у историји европске интеграције. Наиме, Француска је одбијала да прихвати увођење квалификованог одлучивања у област пољопривреде и 1965. године изазвала кризу празне столице у Заједницама. Аргументи Француске били су двоструки: удео пољопривреде у укупној производњи Француске је огроман, с тим у вези постоји и јак пољопривредни лоби, док је са друге стране разлог био искључиво политички. Идеолошки ставови Шарла де Гола према европској интеграцији нису били наклоњени јачању наднационалног елемента у Европским заједницама. Он је више био присталица међувладине сарадње уз очување суверености држава чланица. Имајући у виду његове ставове, не изненађује то што се успротивио предлогу Комисије да се пољопривредна политика финансира из сопствених средстава, а не више доприносима држава чланица. Де Гол је 1. јула 1965. године решио да Француска делегација не учествује на седницама Савета. Њено седмомесечно неучествовање, све до јануара 1966. године, познато је у историји европских интеграција као политика празне столице која је завршена „Луксембуршким компромисом“. У споразуму шесторице се утврђује да у случају постојања „изузетно важних интереса“ неке државе, расправа ће се водити до постизања консензуса. Преведено на обичан језик, Француска се овим споразумом изборила да једногласност остане доминантан облик одлучивања и тиме је уклонила свој страх да у случају преласка на квалификовано одлучивање она може бити надгласана.

Након 1994. године подаци о гласању у Савету постају јавни па се њиховом анализом дошло до закључка да се гласање ретко дешава, чак и када је предвиђено. Дакле, на основу података које је Савет објавио „између 1994. и 2002. године чак 81% одлука донет је консензусом без формалног гласања“. Постоји неколико објашњења. Прво се заснива на директном утицају Луксембуршког компромиса. Годинама након Луксембуршког компромиса државе чланице су водиле дуге преговоре приликом доношења одлука, док се не би све државе сложиле са предлогом. Таква вишегодишња пракса је утицала на то да и након увођења квалификоване већине, државе чланице чешће одлучују без формалног гласања. Многе државе не желе да буду надгласане. Уколико се више пута нађу у позицији да буду у мањини која није довољна за блокирање одлука, постоји опасност да држава буде изолована. Друго објашњење толиког коришћења неформалне институције консензуса јесте да уколико се одлуке донесу на темељу консензуса, може се обезбедити већа стабилност заједнице. Такве одлуке ће се лакше спроводити у пракси с обзиром да је око њих постигнута широка сагласност.

Култура одлучивања консензусом је резултат вишедеценијске праксе преговарања. То значи да се преговори одвијају у устаљеном оквиру где је узајамно поверење међу преговарачима велико, а њихови ставови према свим питањима добро познати с обзиром на учесталост сусрета међу њима. Све наведено олакшава преговарање међу државама чланицама. Одавно је познато да преговарање у оквиру Савета има облик цењкања. Примена принципа „нешто за нешто“ је суштинска карактеристика тог цењкања. Држава чланица која се противи некој одлуци прихватиће одлуку ако јој остале чланице обећају да ће подржати неку другу одлуку која је на дневном реду, а која је њој важна (нпр. Немачка ће подржати француски предлог у области пољопривреде која је њој од виталног интереса уколико Француска подржи немачки предлог за комплетирањем унутрашњег тржишта). Колико је развијен и ефикасан овакав начин преговарања односно цењкања, говори и чињеница да је постало уобичајено да се на тај начин воде преговори и на међувладиним конференцијама на којима се врше ревизије Оснивачких уговора.

Најчешће гласају против једна или две државе. Између 1994. и 1998. године 16% случајева против су биле једна или две државе, док се у само 2% случајева десило да против буду три и више држава. Половина таквих одлука припада области пољопривреде, а државе које најчешће гласају против јесу Данска (4 пута гласала негативно када је било речи о пољопривреди, укупно 12 пута гласала против), Немачка (3 пута у области пољопривреде, 10 пута укупно), Холандија (3 пута у области пољопривреде, укупно 10 пута) и Велика Британија (4 пута у области пољопривреде, укупно 7 пута). Подаци се нису мењали значајно ни наредних година, осим што су се групи држава које најчешће гласају против придружиле Шведска и Италија.

Најчешће негативно гласају међу великим државама Немачка, Велика Британија и Италија, док су од мањих на тој листи Данска, Шведска и Холандија. Области у којима има највећи број негативних гласова су убедљиво пољопривреда, заштита животне средине, рибарство, унутрашње тржиште. Након проширења 2004. године није се значајно изменио списак држава нити области са највећим бројем негативних гласова. Једино је новина да се Шпанија придружила групи великих са већим бројем негативних гласова, а од нових чланица ту је једино Пољска. Нове области у којима се повећао број негативних гласова јесу правосуђе и унутрашњи послови, запошљавање и социјална питања. Бројни су разлози због којих једна држава гласа негативно. Један од важних јесте чињеница у коликој мери је држава евроскептична. Евроскептицизам као израз критичког дискурса према Европи није од почетка европских интеграција био тако изражен као што је данас.  Утицај економског фактора се огледа у томе да ли је нека држава нето платиша или прималац у Европској унији. Логично је да државе које су највећи нето даваоци чешће гласају против неке одлуке пошто то значи ново оптерећење за њихов буџет и супротно. Зато не чуди високо позиционирана Немачка на листи држава које негативно гласају, док с друге стране, државе које су примаоци ређе гласају против одлука већине које се тичу обезбеђивања додатних средстава које одлазе њима. Међу државама које су примаоци, а чешће гласају негативно, нарочито након последњег проширења, истиче се Шпанија. Она тако демонстрира незадовољство јер више новца за пољопривреду иде новим чланицама, посебно Пољској, а Шпанија је до тада навикла да она буде та којој иду већа средства из пољопривредних фондова.

Сврха реформи система одлучивања јесте управо да се спречи блокада коју би могли да изазову вето играчи, односно државе чланице које су у мањини у случају процентуално нижег прага за доношење одлука квалификованом већином.  Треба имати на уму да је Европска унија пре свега и суштински економска унија и да они вето играчи са већом економском моћи одређују правила која иду њима у прилог, како у осталим институцијама тако и у Савету. Дакле, приликом постављања формалних правила води се рачуна, пре свега, о интересима економски моћних држава чланица. И сама борба око расподеле гласова између великих и малих држава јесте у ствари борба да се заштити национални интерес једних, односно других.