Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Одржавање Међувладине конференције 1996. године није било изненађење с обзиром да је најављено у завршним одредбама Уговора из Мастрихта. Члан Н2 завршних одредаба обавезao je државе чланице да 1996. године одрже Међувладину конференцију на којој ће се размотрити могуће измене Уговора, имајући у виду њима дефинисане циљеве. Првобитан циљ предстојеће треће ревизије Оснивачких уговора био је да осигура ефикасност институција Уније, посебно када је реч о Заједничкој спољној и безбедносној политици. Међутим, одлука Самита у Мадриду да се настави са великим проширењем Уније, ставила је у први план реформу институција како би се оне прилагодиле наредном проширењу.
Међувладиној конференцији претходило је формирање Групе за размишљање (Reflection Group) која је требало да припреми конференцију. Група за размишљање или како је неки аутори називају Вестендорп група, настала је јуна 1994. године. Под председништвом Карлоса Вестендорпа, окупљени су представници министара иностраних послова држава чланица ЕУ, представник Председника Комисије и два члана Европског парламента. Група је на дневном реду имала две врсте питања: прва се односила на спровођење Уговора из Мастрихта, односно, продубљивање интеграције у оним областима које су у Декларацијама уз овај Уговор побројане (енергија, туризам, цивилна заштита, заједничка спољна и безбедносна политика) и друга која се односила на реформу институционалног апарата како би се олакшао њихов рад и осигурала ефикасност, имајући у виду најављено проширење.
Задатак Групе није био да договори решења која би била унета у нови Уговор већ да припреми дневни ред за Међувладину конференцију који би био прихватљив свим чланицама, с обзиром на њихове различите приступе европској интеграцији. Први састанак Групе за размишљање одржан је 1995. године у Месини на четрдесету годишњицу од састанка у Месини на коме су договорени Римски уговори 1955. године. Децембра 1995. Група је окончала свој рад и поднела извештај на Самиту у Мадриду под називом Стратегија за Европу. Представљајући извештај, председавајући Групе, Карлос Вестендорп, изјавио је да је постигнута сагласност да циљ конференције не треба да буде целокупна реформа већ само измене и допуне Уговора из Мастрихта неопходне за функционисање проширене Уније. На основу овог извештаја формулисан је дневни ред Међувладине конференције која је започела са радом марта 1996. године у Торину.
Три главне теме прве ревизије Уговора из Мастрихта, како је Европски савет саопштио на отварању конференције у Торину, биле су 1. приближавање Уније њеним грађанима, 2. повећање њене демократичности и делотворности и 3. ојачавање њене способности за спољно деловање. Европска унија је у том моменту била суочена са бројним унутрашњим и спољашњим изазовима, међу којима се истиче проширење ЕУ на исток којим се посебно отвара питање ревалоризације пондерисаних гласова у Савету министара, а самим тим и промена прага за одлучивање квалификованом већином. Такође, мора се променити и број чланова Комисије и Европског парламента због повећања броја држава чланица. Када је реч о спољашњим изазовима, ЕУ је требало да ојача механизме којима ће одговорити на кризе у суседству, тероризам, организовани криминал, миграторни притисак на својим границама. Како би се успешно суочила са наведеним изазовима, Европска унија је морала да поправи свој институционални систем на такав начин да се испоштује постојећи баланс и расподела моћи између њених институција.
Комисија је изразила своје мишљење о томе какви се изазови јављају у вези са предстојећом реформом у Савету министара у документу под називом „Јачање политичке уније и припреме за ширење ЕУ“. Она наглашава да ће први изазов бити тај што ће државе ређе долазити у ситуацију да председавају Унијом. Као кључни изазов помиње се поновно одмеравање гласова у Савету министара пошто ће постојећи систем који фаворизује мање државе морати да се измени будући да су скоро све државе кандидати за улазак мање државе. Комисија истовремено предлаже модалитете којим се ови изазови могу превазићи. Што се тиче председавања у проширеној Унији, Комисија сматра да треба повећати овлашћења Председавајућег и договорити нови модел ротирања. Када је реч о расподели гласова у Савету, Комисија заступа двоструки приступ. Неопходно је извршити поновну пондерацију гласова како би се одржала равнотежа међу државама – уколико се то не обави, онда треба увести нови систем гласања. Нови систем гласања био би, заправо, систем двоструке већине – већина становника и већина држава чланица (тако да је Комисија још тада предлагала оно што ће десетак година касније бити унето у предлог Уговора о Уставу). Минимални праг за квалификовано одлучивање треба задржати на постојећем нивоу од око 71%.
Пре него што се изнесу ставови држава чланица са Међувладине конференције, треба поменути ставове Вестендорпове групе у вези са реформама Савета министара. Они су у великој мери слични ставовима Комисије пошто се и Група залагала за алтернативни приступ – или поновно одмеравање гласова или увођење двоструке већине ради очувања ефикасности у Савету. Оно по чему се разликују, јесте чињеница да је Група тврдила да ефикасност не зависи само и искључиво од шире примене квалификоване већине већ и од процента становништва у одлуци која је добила већину. Око увођења додатног критеријума становништва, у оквиру Групе није постигнута сагласност. Разлог је у потпуности очигледан – чланови Групе били су представници и малих и великих држава које су различито посматрале увођење овог критеријума. Мале су тврдиле да је непотребно уводити додатни критеријум који би фаворизовао велике државе пошто се већ квалификованим одлучивањем крши принцип суверене једнакости. Насупрот њима, велике су тражиле увођење тог критеријума јер ће се најављеним уласком малих држава пореметити равнотежа у Европској унији, и мале државе ће чинити већину. На Међувладиној конференцији 2000. године у Ници управо ће критеријум становништва бити кључан за пребацивање таса у корист великих држава. Када се ради о предлогу Групе у вези са председавањем ЕУ, она је разматрала предлог у вези са тимским председавањем. Тако би у току једне године четири државе заједно председавале Унијом и на тај начин би се смањило време које би једна држава чланица требало да сачека како би била Председавајући с обзиром да ће се значајно увећати број чланица. Овај предлог није добио већину па је Група на крају остала при ставу да треба задржати полугодишње председавање Унијом.
Ставови држава чланица појединачно о реформама Савета осликавају поделу у оквиру Групе за размишљање тако да се могу разликовати ставови великих и ставови малих држава. Шпанија се, ипак, издваја из групе великих земаља пошто је по сваку цену желела да се Компромис из Јањине (1994) унесе у Уговор, или ако се то не учини, онда треба увести нови механизам који би омогућио да Шпанија задржи моћ за блокирање одлука коју је добила неформалним договором из Јањине. По том договору, Шпанија са једном великом и једном малом државом може да блокира усвајање одлуке. Поред увођења додатног критеријума становништва, Шпанија излаже и алтернативни предлог по коме би требало извршити репондерацију у корист великих држава како би оне добиле по два додатна гласа. У том предлогу не прави се разлика између најмногољудније Немачке и Шпаније (која има дупло мање становника) већ обе државе треба да добију једнако повећање гласова. На тај начин, Шпанија наставља своју борбу којом очајнички жели да потврди свој статус велике државе. Велика Британија је тврдила да би увођење критеријума становништва имало озбиљне импликације на питање демократског легитимитета пошто би се обезбедила шира, грађанска подршка за доношење неке одлуке. Немачка је више од свих држава подржавала увођење додатног критеријума становништва пошто би она највише профитирала у односу на остале државе будући да има највећи број становника.
Мале државе су углавном одбијале увођење критеријума становништва пошто су сматрале да би то ослабило њихове интересе (Финска, Шведска). Поред тога, Грчка је сматрала да су у Савету представљене државе чланице а не становништво (што је случај са Европским парламентом), тако да је апсурдно уводити критеријум становништва за одлучивање у Савету министара. Грчка се противила сваком поновном одмеравању гласова и сматрала да би се равнотежа између великих и малих држава могла одржати увођењем неких практичних заштитних механизама али се у документу не наводи који би то механизми били. Међу ставовима малих држава издваја се приступ Данске која иако, према броју становника спада у мале државе, подржава увођење критеријума популације јер сматра да би се увођењем система двоструке већине одржала равнотежа између великих и малих држава. Холандија, која спада у државе средње величине, залагала се за увођење двоструке већине (постојећи праг пондерисаних гласова и 50% становништва) зато што тврди да се само тако може одржати прихватљива равнотежа великих, средњих и малих држава.
Све државе, без обзира да ли припадају групи малих или великих држава, са изузетком Велике Британије, залагале су се за ширу примену квалификоване већине. Њихов аргумент углавном се базирао на тврдњи да би се на тај начин повећала ефикасност ЕУ. Насупрот њима, Велика Британија, традиционални противник дубље интеграције, тврдила је да се искључиво задржавањем једногласности у одлучивању могу сачувати витални национални интереси. Ни остале државе нису се залагале за безусловно ширење поља квалификоване већине већ су сматрале да једногласност треба да остане преовлађујући и доминантан начин одлучивања у областима које залазе у домен националне суверености.
Ставови држава чланица према реформама система председавања Саветом министара се, такође, разликују. Док су Аустрија, Грчка и Луксембург упорно одбијале измене у систему ротације и председавања Унијом, Француска, Холандија и Данска подржале су измене као што су продужавање периода председавања на годину дана и увођење два вице-председавајућег (Француска) или увођење колективног председавања у виду Тројка система у коме би три државе биле у копредседавању у току једне године (Холандија). Шпанија се експлицитно залагала за јачање институције Председавајућег тако што ће Унијом председавати група од 4 или 5 великих држава која ће добити већа овлашћења. Наравно, незамисливо је да овај предлог прихвате мање државе јер би се укидањем ротације држава чланица те државе нашле у подређеном положају.
Међувладина конференција која је започела 1996. године, окончана је у Амстердаму јуна 1997. године након што је одржано 13 министарских састанака и 4 Самита. Тада је потписан Амстердамски уговор којим је извршена трећа ревизија Оснивачких уговора, односно, прва измена Уговора из Мастрихта. Уговор је усвојен заједно са 13 протокола и 51 декларацијом. Иако је на почетку дефинисала амбициозне циљеве пред собом, чини се да није успела да их оствари управо у области институционалне реформе, области коју је поставила у средиште пажње због њеног значаја за предстојеће источно проширење.
Питање одмеравања гласова у Савету било је предмет озбиљних дебата између држава чланица у току Међувладине конференције. Ове дебате умало нису достигле размере отворених политичких сукобљавања. Конференција је искристалисала два предлога за реформу гласања у Савету министара: 1. повећање броја гласова за веће државе чланице, када дође до проширења; 2. увођење система двоструке већине у коме би други критеријум био критеријум становништва. Први предлог су сасвим очекивано одбиле мале и средње државе док је око другог постојала шанса за договор што се може закључити и на основу анализе ставова држава чланица. Међутим, како је конференција одмицала, Немачка је све чвршће подржавала тај предлог док су се Француска и Велика Британија предомислиле у последњој фази преговора. Иако су почетно подржале идеју о увођењу додатног критеријума становништва, ове две државе су временом схватиле какве би то последице имало по велике државе будући да ће Немачка највише добити и да би тиме била у предности у односу на остале велике државе. Незадовољне овакавим распоредом снага у Европској унији, две поменуте државе су одбиле да дају своју подршку овом предлогу. Холандија, која је била Председавајући током завршног Самита, у почетку се залагала за систем двоструке већине инсистирајући на томе да треба да има више гласова од Белгије пошто има за 6 милиона више становника од ње. Будући да није постигнут договор око нове расподеле гласова и увођења новог система гласања, Холандија ће и на наредним Међувладиним конференцијама наставити да се бори за превласт над својим суседом у смислу поседовања већег броја гласова у односу на Белгију.
Државе чланице нису успеле да се договоре око нове расподеле гласова и промене система гласања у Савету. Тај проблем оне су одложиле за наредну Међувладину конференцију. У Протоколу бр. 7 (саставни елемент Амстердамског уговора) који се односи на органе ЕУ, у перспективи проширења истиче се да ће се Међувладина конференција одржати најмање годину дана пре него што број чланица Уније пређе 20 како би се договорила институционална прилагођавања Уније (посебно Савета и Комисије) новим околностима. Такође, ни договор око реформе Комисије није постигнут на овој Међувладиној конференцији. Будући да ће се број држава након проширења значајно увећати, требало је да се државе договоре око смањења броја чланова Комисије. Државе нису желеле да се одрекну другог представника у Комисији, уколико им се не изврши надокнада у смислу повећања гласачке снаге у Савету. Протокол бр.7, с тим у вези, предвиђа да ће у будућности промена гласова у Савету бити предуслов за било коју измену чланова Комисије. „У састав Комисије ће улазити по један представник сваке државе чланице, под условом да се број пондерисаних гласова до тада промени“. Промена мора бити извршена тако да узме у обзир све битне критеријуме, треба да буде прихватљива свим државама чланицама, посебно онима које остају без другог представника у Комисији.
Премда су све државе чланице, осим Велике Британије, пре отпочињања Међувладине конференције подржавале ширење поља примене квалификоване већине, на крају су у тој области извршене измене ограниченог домета. Квалификовано одлучивање уведено је у неким областима у домену првог стуба: чл. 47 – усклађивање прописа у области слободе настањивања; чл. 172 – спровођење вишегодишњег научно-истраживачког програма; чл. 175 – општи програми активности којима се утврђују приоритетни циљеви заштите животне средине. Уговором из Амстердама уводе се неке нове одредбе у којима се, такође, предвиђа одлучивање квалификованом већином: подстицајне мере у области запошљавања, социјална инклузивност, заштита јавног здравља, мере против проневере и корупције, родна равноправност.
Амстердамски уговор доноси ширу примену процедуре саодлучивања. Поред тога процедура саодлучивања је поједностављена у односу на Уговор из Мастрихта. Још једна важна ствар коју је донео Уговор из Амстердама јесте могућност ближе сарадње. Државе могу да сарађују у оним областима које нису у искључивој надлежности Заједнице, под условом да њихова сарадња не представља ограничење трговине или дискриминацију по основу држављанства. Међутим, и ту фигурира још једно ограничење ближе сарадње а то је активација луксембуршког компромиса у облику амстердамског компромиса. Наиме, уколико државе чланице сматрају да је одређено питање које је предмет ближе сарадње од националне важности за њих, оне могу спречити гласање о ближој сарадњи.
Повезаност између проширења Уније и реформе институција први пут се могла приметити приликом доношења Уговора из Амстердама. Иако се и пре тога неколико пута сусретала са проширењима, Унија је заправо тек сада била на правом испиту зрелости. Претходна проширења доносила су највише по три нове чланице, предстојеће велико источно проширење носило је 12 потенцијалних чланица. Зато је била неопходна свеобухватна институционална реформа, са нагласком ефикасност и транспарентност.
Уговор из Амстердама пао је на основном задатку – није обезбедио решења за институционалну реформу. Међутим, не може се рећи да није имао никаквог доприноса по том питању. Он је Протоколом бр. 7 пружио јасан оквир за преговоре на наредној Међувладиној конференцији око институционалне реформе и нагласио да ће се до проширења извршити одговарајућа институционална прилагођавања.
Остави коментар