План Европске комисије за унапређење Европског административног простора (1. део)

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Европска комисија је у октобру 2023. објавила документ Побољшање европског административног простора (ComPact) и тако постала главни актер административних и структурних реформи у Европској унији. Ово је посебно уочљиво јер ЕУ нема примарну законску надлежност за ова питања, а одговорност за рад јавне управе, као и домаћих структура, припада искључиво државама чланицама.

Почетак ових интервенција сеже у грчку дужничку кризу 2010. године где је финансијска помоћ Европске уније и Међународног монетарног фонда била повезана са спровођењем административних и структурних реформи. У 2015. години, Радну групу за Грчку  заменила је Служба за подршку структурним реформама, а потом и Генерални директорат за подршку структурним реформама (ГД РЕФОРМ) Европске комисије. Између 2021. и 2027. године државама чланицама је обезбеђена техничка подршка за административне и структурне реформе са укупно 864 милиона евра преко Инструмента техничке подршке.

Важна прекретница било је креирање EUPACK-а (European Public Administration Country Knowledge – Знање о Европској јавној администрацији). Уз EUPACK, Европска комисија прикупља информације о реформама јавне управе у земљама чланицама ЕУ. У овом алату, Европска комисија даје инспиративне примере за квалитетно деловање у европским организацијама јавног сектора.

ComPact је план који предлаже акције које треба постепено спроводити, првенствено кроз Инструмент техничке подршке и друге механизме финансирања ЕУ у циљу промовисања размене знања између јавних управа широм Европе и олакшавања прихватања принципа који су у срцу европске интеграције. Комисија има обавезу извештавања о имплементацији ComPact-а према захтевима за извештавање које поставља Инструмент техничке подршке. Научене лекције треба да воде Комисију ка креирању још бољих инструмената ЕУ за подршку јавној управи у будућности.

Државе чланице могу учествовати у ComPact плану у складу са својим потребама и институционалним оквирима. Оне могу да бирају између акција које је предложио ComPact. Предложени алати, методологије, вршњачка подршка, искуство и размена праксе помоћи ће јавној администрацији да научи, иновира и побољша праксу и учинак.

ComPact има улогу да допуни и дода вредност другим постојећим облицима сарадње међу државама чланицама ЕУ, као што су Европска мрежа јавне управе (EUPAN), Мрежа директора института и школа за јавну управу (DISPA), као и међународним форумима стручних мрежа.

ComPact ће моћи да искористи свој пуни потенцијал само кроз снажно ангажовање свих актера и заинтересованих страна у оквиру Европског административног простора. За имплементацију ComPact-а, Комисија ће сарађивати са властима у државама чланицама које управљају развојем јавне управе на различитим нивоима, институтима који пружају обуку, другим субјектима по потреби, као и са заинтересованим странама као што су социјални партнери, академска заједница и стручњаци. Ово континуирано ангажовање ће бити од суштинског значаја за идентификацију релевантних тема и будућих акција у којима подршка ЕУ јавној администрацији може донети додатну вредност. Експертска група Комисије за јавну управу наставиће да буде кључна платформа за дијалог. Комисија је и даље посвећена доприносу политичком дијалогу на министарским састанцима који се организују у оквиру председавања ЕУ. Активно учешће држава чланица и њихова појачана спремност да поделе своја искуства у реформи јавне управе, да уче од других и да подрже друге, биће одлучујуће за постизање циљева и амбиција које је поставио ComPact.

Као одговор на позиве држава чланица, Европског парламента и Комитета региона да се подстакне сарадња и политички дијалог, те да се унапреде капацитети и квалитет јавних управа на националном, регионалном и локалном нивоу, Комисија кроз ComPact предлаже 25 акција које су подељене у оквиру три стуба и односе се на:

1. Подстицање сарадње између јавних управа како би се припремили за садашње и будуће изазове (1. стуб – Програм вештина јавне управе). На пример, размена за сарадњу у јавној управи (PACE) омогућава мобилност европских државних службеника широм држава чланица ради размене знања и добрих пракси.
2. Јачање капацитета јавних управа за њихову дигиталну трансформацију (2. стуб – Капацитет за дигиталну деценију Европе). На пример, ComPact ће повећати спремност јавних управа да интегришу технологије вештачке интелигенције у своје операције (нпр. ревизија, јавне набавке) на безбедан и поуздан начин.
3. Јачање капацитета јавних управа за покретање зелене трансформације и изградњу отпорности (3. стуб – Капацитет за вођење зелене транзиције). На пример, ComPact ће подржати јавну администрацију у процени и смањењу њиховог „отиска угљеника“.

1. стуб – Програм вештина јавне управе

Тржишта рада пролазе кроз структурне трансформације, посебно због демографских промена и двоструких транзиција. У том контексту, јавне управе се суочавају са јаком конкуренцијом за таленте, посебно у областима које захтевају нове скупове вештина, знања и компетенција. Дигитална трансформација, такође, захтева значајно повећање учешћа државних службеника у активностима учења одраслих, као и преиспитивање радних процеса како би се искористио потенцијал аутоматизације, података и интероперабилности. То би требало да доведе до разматрања нових начина сарадње са приватним сектором, посебно са стартаповима и малим и средњим предузећима. Вођење зелене транзиције захтева мултидисциплинарни приступ креирању политике, јаке капацитете за координацију и планирање на свим нивоима јавне управе и јаке комуникацијске вештине. Ове променљиве потребе и захтеви за радном снагом, као и еволуција радног места, захтевају циљане акције за стварање атрактивног радног окружења. Дијалог са социјалним партнерима, како на централном тако и на регионалном нивоу, доприноси стварању повољног окружења за решавање ових различитих изазова.

Програм вештина јавне управе ће подржати државе чланице у њиховим напорима да изграде отпорну, атрактивну, транспарентну и јавну администрацију са високим учинком тако што ће их опремити широким спектром алата за усавршавање и преквалификацију радне снаге. Он ће допунити мере које се спроводе у оквиру Плана за опоравак и отпорност, где је дигитализација јавних услуга често праћена дигиталним усавршавањем, укључујући побољшање вештина у области аналитике података, вештачке интелигенције и сајбер безбедности.

Акције у оквиру овог стуба ће бити у складу са Агендом вештина ЕУ и активностима у оквиру Европске године вештина. Они могу допринети постизању главног циља ЕУ за 2030. годину од најмање 60% свих одраслих на обуци сваке године као и националним циљевима. Акције у оквиру овог стуба биће спроведене првенствено кроз Инструмент за техничку подршку. Комисија ће, такође, утицати на сарадњу са колегама у оквиру Експертске групе за јавну управу и управљање и EUPAN мреже, Мреже директора института и школа за јавну управу (DISPA) и Европске школе за управу. Остале релевантне ЕУ и међународне мреже и тела ће бити повезане.

1.1. Размена и сарадња у јавној управи (Public Administration Cooperation Exchange – PACE)

Државе чланице ЕУ позвале су на појачану мобилност радника jaвне администрације у Европи, подстичући сарадњу између администрација и стварање заједница праксе. Неколико инструмената ЕУ већ подржава секторску размену искустава и узајамно учење.

Да би даље промовисала размену искустава између јавних управа држава чланица и размену знања и најбољих пракси, Комисија је спремна да повећа и консолидује своју подршку Размени и сарадњи у јавној управи (PACE). Ово последње се заснива на позитивном искуству, тј. пилот програму размене за средње менаџере који су 2021. године успоставиле државе чланице и Комисија као резултат неформалног министарског састанка EUPAN-а под португалским председавањем. Ове размене ће подржати, на основу потражње, специфичне организационе потребе јавних управа, као што су имплементација реформи, развој политичких иницијатива, или увођење нових приступа управљања. Они ће допринети стварању европске заједнице државних службеника.

На основу ComPact-a, Комисија ће:

(а) Повећати улогу PACE-а да буде део Инструмента за техничку подршку, како би се олакшала мобилност европских државних службеника широм држава чланица, уз подршку и учешће Комисије. PACE ће обезбедити заједнички оперативни оквир и адекватно финансирање за циљане размене, током којих ће државни службеници бити укључени у другу администрацију на одређени период.

Државе чланице се охрабрују да активно учествују у PACE-у и другим алатима ЕУ за међусобну размену тако што ће одредити приоритете и координирати потребе, организовати размену и пружити повратне информације о начинима за побољшање. Они могу проширити учешће у разменама промовисањем обуке на страним језицима за своје државне службенике.

У оквиру Инструмента техничке подршке – PACE 2023, преко 300 државних службеника учествовало је у више од 70 планираних размена. Осамнаест држава чланица учествује у размени искустава о новим начинима рада, о примени зелених политика, о јачању дигитализације у јавној управи, о стратегијама и моделима за привлачење талената и за развој каријере, о модернизацији функције људских ресурса, о промовисању лидерства, организационог учења, етике и борбе против корупције. Размена се заснива на претходним билатералним пројектима и омогућава државама чланицама да прошире сарадњу и међусобно учење.

1.2. Сарадња за обуку и јачање капацитета

Преквалификација и усавршавање су велики задаци у јавној администрацији, с обзиром на процењених 9 милиона запослених у централним, регионалним и локалним управама широм држава чланица и око 41 милион запослених у јавном сектору широм ЕУ. Национални институти, школе јавне управе или наменске институције за обуку играју кључну улогу у већини држава чланица у развоју компетенција и капацитета државних службеника за боље управљање јавним политикама. Обука и изградња капацитета су често изазвани комбинацијом велике конкуренције за финансирање, великог обима посла и оскудних могућности за обуку. Штавише, велики избор нових тема отежава покривање свих аспеката на националном нивоу. Ојачана сарадња између националних власти и Комисије може решити неке од ових изазова, као и активну размену добрих пракси са међународним партнерима.

Промоција е-учења о темама јавне управе пружиће директан приступ свим државним службеницима широм држава чланица, а такође ће олакшати самостално учење. Домет курсева и материјала за обуку могао би се значајно проширити захваљујући преводу на језике ЕУ, чиме би се мањим управама омогућио приступ. Комисија је већ развила могућности е-обуке, на пример о интероперабилности, дигиталној трансформацији, предузетништву, финансијској и одрживој компетенцији, мрежама за учење и заједницама пракси. На основу ComPact-a, Комисија ће:

(а) Успоставити мрежу центара изврсности за пружање тематске обуке за државне службенике широм ЕУ. Мрежа ће креирати заједнички каталог обука и олакшати понуду обуке државним службеницима преко центара изврсности у државама чланицама о специфичним темама, као што су царина, владавина права, превенција корупције и интегритет, зелена транзиција, иновативне јавне набавке, употреба научних доказа у креирању политика или вештачке интелигенције. Овај модел ће допринети обезбеђивању већег каталога висококвалитетних обука за јавне управе широм ЕУ и финансијској одрживости обуке уз повећање ефикасности улагања. У том контексту, Комисија ће даље подржавати националне организације за обуку у развоју њихових капацитета за процену потреба за обуком и јачање њихових политика обуке за државне службенике.

(б) Успоставити ЕУ програм руковођења у јавној управи фокусиран на више менаџере у јавним управама држава чланица. Приступ широм ЕУ који укључује осмишљавање заједничких наставних планова и програма, вежбе међусобног учења и размену добрих пракси омогућио би менаџерима да буду боље припремљени за сложеност јавног лидерства, посебно зато што имају кључну улогу у подстицању и спровођењу реформи у јавној управи, коришћењу талената и покретању иновација.

(в) Развити одељак за јавну администрацију на платформи Академије ЕУ са наменским курсевима и програмима обуке, у распону од хоризонталних, као што су креирање политике, заједничко креирање и методе разматрања како би се грађани укључили у планирање, владавину права, превенцију корупције и интегритет, управљање пројектима, до оних специјализованијих, као што су управљање зеленом транзицијом, интероперабилност или управљање сајбер претњама. Курсеви е-учења би се могли допунити постојећим упутствима и материјалима за обуку које је припремила Комисија о темама ЕУ и укључити везе са националним и међународним изворима.

(г) Државе чланице би могле да допуне шире коришћење могућности обуке са ресурсима за усавршавање и изградњу капацитета у оквиру Кохезионе политике ЕУ.

1.3. Сарадња у циљу јачања административних капацитета на регионалном и локалном нивоу

Регионалне и локалне јавне администрације најближе су људима и играју кључну улогу у пружању услуга у близини. Оне спроводе 70% целокупног законодавства ЕУ, 90% политика прилагођавања клими и 65% циљева одрживог развоја. Оне покрећу јавну агенду иновација, планирају и спроводе инвестиције користећи фондове ЕУ, на челу су утицаја климатских промена, цивилне заштите и социјалне кохезије. Оне су најближи локалним потребама и бригама у погледу заштите животне средине, становања, мобилности, културе и образовања.

Регионалне и локалне јавне администрације деле већину изазова са централним јавним администрацијама, али имају и своје специфичности. Већина локалних управа је релативно мала, често немају довољно ресурса и немају стручњака. Низ одговорности захтева директан контакт са људима. Професионална мобилност и приступ обуци и знању имају тенденцију да буду релативно ограничени, каријере имају тенденцију да буду дуже, а фонд вештина зависи од укупног нивоа локалног развоја и економске активности. Имајући у виду ова ограничења, као и различите друштвено-економске и географске контексте, регионалним и локалним администрацијама је потребна посебна подршка да би припремиле политике прилагођене локалним специфичностима, као и да развију стратегије на територијалном нивоу које се баве сложеним питањима као што су интеракција између градова и села, издавање дозвола, зелене набавке, иновације и други покретачки фактори уравнотеженог локалног развоја. Ограничени капацитети и способности јавних администрација држава чланица на регионалном и локалном нивоу могу да ометају ефективно коришћење расположивих средстава, укључујући она која се добијају кроз Кохезиону политику.

На основу ComPact-a, Комисија ће:

(а) Организовати годишњи Дан локалне јавне администрације у контексту Европске недеље региона и градова, чији је ко-домаћин Комисија. Догађај ће дати прилику регионалним и локалним администрацијама да разговарају о својим специфичним изазовима управљања. Комитет региона и ЕУ, кровне организације регионалних и локалних администрација биће укључени у допринос дискусијама и међусобном учењу. Догађај ће идентификовати конкретне и практичне начине на које Комисија може да подржи регионалне и локалне администрације у њиховим напорима за модернизацију и изградњу капацитета. Поред тога, Комисија ће истражити даље начине да олакша стварање конзорцијума и партнерстава локалних власти који би могли да обједине компетенције потребне за руковање великим пројектима.

1.4. Алати за управљање људским ресурсима у јавној управи

Да би осигурале стабилан капацитет и професионализам, јавне управе треба да предвиде дугорочни развој своје радне снаге и вештина које ће им бити потребне. Међутим, планирање радне снаге, систематска анализа података о људским ресурсима и предвиђање профила послова су и даље релативно ограничени. Референтни каталог оквира компетенција, Пасош основних компетенција, помогао би у решавању ових потреба и побољшању приступа запошљавању и развоју каријере. Пасош ће се заснивати на постојећим оквирима ЕУ и националним надлежностима, као што су креирање политике, управљање фондовима, јавне набавке, опорезивање, царина, интероперабилност јавног сектора и управљање пројектима. Биће проширен на нове области као што су дигиталне вештине, вештине предузетништва, вештине лидерства, управљање инвестицијама, као и иновације.

На основу постојећих оквира компетенција, Комисија је развила неколико алата за процену неопходних вештина за различите области компетенција и истражиће потребе држава чланица за сличним алатима. Поред тога, јавним управама су потребни подаци и тематске информације како би боље информисале своје потребе за обуком и развој компетенција. Упоредни подаци о јавној управи су и даље релативно ограничени. На основу ComPact-a, Комисија ће:

(а) Развити Пасош основних компетенција примењив на послове и улоге у јавној администрацији, укључујући лидерске вештине. Пасош ће помоћи јавним управама да осмисле модерне и напредне политике за развој својих људских ресурса и помогну мобилност државних службеника унутар ЕУ.

(б)  Пружити подршку државама чланицама у модернизацији њихових политика људских ресурса, уз упутства и пилотирање преноса оквира компетенција и алата за људске ресурсе (на пример, да се идентификују празнине у вештинама код радне снаге) у њихов организациони контекст.

(в) Ажурирати и проширити алат за квалитет јавне управе како би се усмерила модернизација јавне управе.

(г) Развијати методологије за релевантне индикаторе јавне управе, пружити помоћ у побољшању постојећих алата за производњу података, спровести међуевропске студије о релевантним темама, као што су привлачност јавне управе, ефекти демографских промена и будућност послова у јавној управи.