Политика заштите животне средине у ЕУ

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Политика заштите животне средине на нивоу Заједнице пре 1973. године, постојала је само у траговима. Данас она представља политику која се најбрже развија. Први закон о животној средини усвојен је 1959. године, док се Први акциони програм за животну средину појавио 1973. године, међутим, тек потписивањем Јединственог европског акта 1987. године, заштита животне средине је формално призната као део надлежности Заједнице. Анализирајући почетну фазу у развоју политике заштите животне средине, примећује се да је већина законодавних активности била усмерена на питања као што су квалитет ваздуха и воде, управљање отпадом и контрола хемикалија; нешто касније свестрано су укључени и проблеми заштите дивљих животиња, питање енергије, контроле генетски модификованих организама, промовисање органске пољопривреде, управљање рибарством, као и одлучно и активно учешће у борби против глобалног загревања.

Можда више него друге јавне политике, политика заштите животне средине истовремено утиче на остале политике али важи и обрнуто – већина политика утиче на њу. Везе су најочигледније са политикама које се односе на индустрију, привреду, пољопривреду, енергетику, транспорт, водоснабдевање, канализацију, урбани и рурални развој, здравствену заштиту, али има утицај и на политику образовања, сиромаштво и становање. Политика заштите животне средине једна је од четири јавне политике (остале су заштита потрошача, култура и здравље) која је формално призната као саставни део свих јавних политика у ЕУ.

Упркос недостатку кохерентног оквира, Савет је усвојио неколико прописа из области политике заштите животне средине пре Првог акционог програма за заштиту животне средине (ЕАП). Током 1967. године први пут је донета директива на основу члана 100 Римског уговора која се односи на питање заштите животне средине, тачније, ова директива успоставља јединствени систем класификације, означавања и паковања опасних материја. Три године касније донете су још две директиве: директива која регулише дозвољени ниво буке и директива којом се ограничава емисија гасова из моторних возила. Током 1972. године, донете су још три директиве за које се може рећи да имају елементе заштите животне средине, од којих се две односе на пољопривреду, а трећа на регулисање емисије из моторних возила која користе дизел горива.

Прописи у области заштите животне средине нису потпуно изостали током првих 15 година од настанка Заједнице, може се рећи да им је више недостајао кохерентан оквир. Биланс представља скуп од девет директива и једне регулативе које су усвојене у том периоду; међутим, оне су имале споредну улогу зарад остваривања, претежно, економских циљева.

Политика заштите животне средине до Јединственог европског акта

Париски самит на коме су се окупили шефови држава или влада шест држава оснивача Заједнице, заједно са представницима три нове чланице (Велика Британија, Данска и Република Ирска), одржан је октобра 1972. године. Њиме се обележава почетак друге фазе у развоју политике заштите животне средине. У закључцима са Самита, институције Заједнице се позивају да направе оквир за настанак заједничке политике заштите животне средине до краја јула 1973. године. Комисија је сачинила „Програм мера у циљу заштите животне средине у Заједници“ на основу кога је Савет усвојио Први акциони програм за заштиту животне средине (ЕАП), новембра 1973. године. Према овом Програму, циљ политике заштите животне средине јесте „побољшање квалитета и услова живота целокупног становништва Заједнице током наредне две године“.

Савет је формулисао 11 принципа политике заштите животне средине чијим би се поштовањем испунио претходно широко постављени циљ. Међу овим принципима, три заслужују посебну пажњу: неопходност превентивне акције, истицање принципа да трошак спречавања и отклањања загађења сноси загађивач и на крају, неопходно је утврдити начин деловања „који треба да буде одговарајући у зависности од врсте загађења као и географског подручја на коме је оно настало“. Поменути принципи касније ће бити уграђени у темељ заједничке политике заштите животне средине.

Убрзо након Првог ЕАП-а, уследио је Други акциони програм за заштиту животне средине који је усвојен крајем 1976. године. Овај програм био је обухватнији од Првог и односио се на период 1977-1981. Паралелно са његовим усвајањем, објављен је први извештај Комисије о стању животне средине у Заједници. Посебан акценат стављен је на јачање превентивне природе комунитарних јавних политика.

Континуитет у развоју политике заштите животне средине омогућио је Трећи акциони програм 1982-1986. Oд претходних се разликује по инсистирању „да се спроведе свеобухватна стратегија која би омогућила укључивање еколошког приступа у неке друге јавне политике попут пољопривреде, енергетике, индустрије и транспорта“.

Између фебруара 1983. и доношења Јединственог европског акта тј. до краја 1985. године, усвојено је преко 40 директива, 8 одлука и 10 регулатива које се односе, у мањој или већој мери на заштиту животне средине. Преговори о Четвртом ЕАП-у били су увелико у току 1985. године, али је постало јасно да ће посебно поглавље о животној средини постати саставни део ЈЕА.

У Савезној Републици Немачкој, Вили Брант укључио је заштиту животне средине у своју изборну платформу 1969. Нешто касније, као канцелар, у октобру 1971. године, покренуо  је званичну политику заштите животне средине. Француска је отишла даље, постала је прва европска земља која је успоставила министарство за заштиту животне средине. Коначно, у лето 1972. године, Уједињене нације (УН) сазвале су Стокхолмску конференцију о човековој околини и обиму штете од киселих киша у великом броју шведских језера. Ова конференција је успела под вођством Мориса Стронга (Maurice Strong) а као резултат имала је оснивање Програма Уједињених нација за заштиту животне средине (УНЕП).

У контексту новонастале међународне осетљивости према еколошким темама, Француска је искористила прилику током председавања Саветом да промовише Први ЕАП. Савезна Република Немачка и Холандија биле су међу највећим заговорницима заједничке политике заштите животне средине. Зато не чуди да су немачки и холандски индустријски лобији били најгласнији у инсистирању на једнаким економским трошковима заштите животне средине кроз подршку усвајању заједничких стандарда.

Филип Хилдебранд (Philip Hildebrand) идентификовао је нешто више од 20 директива као најважније делове европског законодавства у области заштите животне средине у периоду 1973-1985. Све ове директиве могу се груписати у шест различитих целина према области којом се баве: 1. вода, 2. ваздух, 3. бука, 4. отпад, 5. емисије, 6. нафтни инциденти. Поред тога, постоје многобројне друге директиве које се не уклапају ни у једну од ових група: Директива Севезо, Директива о хемикалијама, Директива о птицама и њиховим стаништима.

Јединствени европски акт (ЈЕА) је одговорио на недостатак јасног правног основа за политику заштите животне средине додавањем нове главе 7 са насловом Животна средина. У члану 130 ЈЕА, каже се да је циљ Заједнице у погледу животне средине очување, заштита и побољшање квалитета животне средине, уз нагласак на очување здравља људи и рационално коришћење природних богатстава. Принцип превентивне акције остаје у првом плану, заједно са принципом отклањања еколошке штете на месту настанка и правила да загађивач плаћа. И оно најважније, захтев да се води рачуна о животној средини мора бити саставни део било које јавне политике Заједнице.

Пре 1987. године, одлучивање на основу чланова 100 и 235, било је искључиво једногласно. Након ЈЕА, усвајају се директиве квалификованом већином и оне постављају минималне стандарде државама чланицама у погледу заштите животне средине, док им се оставља могућност да имају строже стандарде само у мери у којој то не ремети функционисање заједничког тржишта.

Креирање политике заштите животне средине у ЕУ

Најпре треба поменути незаобилазне формалне актере који учествују у процесима креирања политике заштите животне средине ЕУ. То су: Европски савет, Комисија, државе чланице, Савет, ЕП и Суд правде. Европски савет поставља опште циљеве; Комисија предлаже нацрте прописа и заједно са националним администрацијама држава чланица, надгледа њихово спровођење; министри задужени за заштиту животне средине који седе у Савету за заштиту животне средине заједно са Европским парламентом, усвајају законодавне прописе, а Суд правде осигурава да они буду у складу са циљевима Оснивачких уговора.  Џон Мекормик  (John McCormick) тврди да су формални актери који имају највише утицаја у овој фази: јединице Генералног директората Комисије, где се предлози формулишу и стручњаци из сектора индустрије са којима Комисија ради на изради предлога. Насупрот томе, најмање утицаја имају ЕП и националне агенције за спровођење.

Било је неколико прилика, посебно током осамдесетих и деведесетих година двадесетог века када су изјаве и декларације Европског савета, суштински утицале на правац развоја политике заштите животне средине. Европски савет одржан у Штутгарту јуна 1983. године не само да је играо важну улогу у креирању европског одговора на ацидификацију (закишељавање), него се и завршни документ са овог Самита, изричито позивао на јачање активности против загађења ваздуха, самим тим, утицао је и на креирање Директива о загађењу ваздуха које су усвојене наредних година. Закључак Самита у Бриселу из 1985. године био је да заштита животне средине може да допринесе побољшању економског раста, уколико постане саставни део економске, индустријске, пољопривредне и социјалне политике које спроводи Заједница, што је добило своју формалну потврду у ЈЕА. Европски савет је током деведесетих година скренуо пажњу и на проблем глобалног загревања, који је постао једно од најважнијих спорних питања у преговорима између ЕУ и САД.

Снага Комисије лежи у монополу који има на предлагање и формулисање нових закона, али поред тога, она има кључну позицију брокера интереса и форума за размену идеја, као и посредника између држава чланица и различитих институција ЕУ. Комисија је присутна током целокупног процеса креирања и спровођења политике заштите животне средине. Током креирања законодавних одлука, Комисија је укључена као иницијатор предлога, у фази одлучивања као посредник који у сваком тренутку може повући предлог. Комисија је одговорна и за обезбеђење примене закона, у сарадњи са националном или регионалним властима, које су задужене за практичну примену. У раној фази формулисања политике, Генерални директорат за животну средину носи највећу одговорност али зависи и од подршке других Генералних директората, пре него што се предлог пребаци Савету и Европском парламенту на разматрање. Генерални директорат за заштиту животне средине представља део Комисије који је надлежан за иницирање већине прописа који припадају домену политике заштите животне средине. Он је настао 1973. као део Директората за индустријске послове – служба за животну средину и заштиту потрошача, а статус посебног Генералног директората добио је 1981. Његов унутрашњи изглед промењен је 1989. године као одговор на повећање обима посла, а 1995. године заштита потрошача и цивилна заштита су се преселиле у друге директорате (заштита потрошача у новоосновани директорат, док је цивилна заштита прешла у Директорат за запошљавање, социјалну политику и индустријске односе). У организационом смислу, састављен је од пет дирекција: дирекција А која се бави општим и међународним пословима, дирекција Б која се бави политиком интеграције, дирекција Ц која се бави нуклеарном безбедношћу и цивилном заштитом, дирекција Д која се бави квалитетом животне средине и природним ресурсима, и на крају дирекција Е која се бави индустријом и животном средином. Фебруара 2010. године, одељења које се односе на климатске промене одвојила су се из овог директората и формиран је Генерални директорат за климатске промене.

Треба поменути и остале Генералне директорате (ГД) који су активно укључени у политику заштите животне средине:

• ГД за пољопривреду (бави се утицајем пољопривреде на животну средину, руралним развојем, шумарством, органском и еколошком пољопривредом);
• ГД за енергију и транспорт (углавном се бави питањима као што су снабдевање горивом, енергетско тржиште, трансевропске енергетске мреже, а кад је реч о повезаности транспорта и заштите животне средине, бави се еколошким стандардима за транспорт, трансевропским транспортним мрежама али и питањима као што су емисије и превоз опасног отпада);
• ГД за рибарство (очување и управљање морским ресурсима, као и споразуми са нечланицама).

Процес формулисања законодавног предлога у оквиру политике заштите животне средине укључује следеће актере: Комисија, Генерални директорати, национални стручњаци, представници индустрије и представници еколошких невладиних организација (НВО).

Све почиње од документа који садржи образложење и додатне информације о теми која се налази у седишту законодавног предога (background position или discussion paper); затим, на предлогу раде техничке службе у оквиру заинтересованих ГД-а; следе састанци са националним стручњацима у датој области а онда и састанци са представницима индустрије, невладиних организација и осталим заинтересованим странама; након тога, предлог се шаље у правну службу како би се проверила усклађеност са Оснивачким уговорима и врше се консултације између различитих служби; потом се предлог шаље у Генерални секретаријат Комисије а затим и у кабинете заинтересованих Комесара како би чланови кабинета задужени за заштиту животне средине размотрили још једном предлог; и на крају, предлог се убацује се на дневни ред Комисије.

На почетку процеса креирања политике заштите животне средине ЕУ, Генерални директорат за животну средину обавља консултације са представницима многих грана индустрије. Они играју важну улогу у формулисању предлога имајући у виду да представљају заједнице са специфичним интересима, они шаљу стручњаке који могу одговорити на детаљне техничке садржаје предлога, али такође, имају интерес у преговорима с обзиром да су активно укључене у спровођење каснијег законодавства и сносе велики део директних трошкова који произилазе из тог предлога. Неколико десетина индустријских федерација има седиште у Бриселу међутим, постоје и многе које имају седиште у другим деловима Уније. Међу њима, најпознатије су: Европско веће хемијске индустрије, Европска асоцијација за заштиту усева, Унија националних добављача воде, Европска асоцијација нафтне индустрије, Европска асоцијација произвођача аутомобила.

Седам еколошких НВО бројчано су најмасовније организације које заступају интересе животне средине на европском нивоу: Европска канцеларија за заштиту животне средине (European Environmental Bureau – EEB), Пријатељи Земље (Friends of Earth), Гринпис (Greenpeace), Светски фонд за природу (World Wildlife Fund for Nature – WWF), Мрежа климатске акције (Climate Alliance Network – CAN), Европска федерација за транспорт и животну средину (Тransport and Environment – Т&Е). Европска канцеларија за заштиту животне средине има најдужу историју у Бриселу. Настала је 1974. године, а данас има преко 132 организације у 24 државе Европе. Остале организације су настале касније и имају значајно мањи број чланова. Активности ових организација уочљиве су у фази формулисања политике. Тада оне делују као групе за притисак, групе за мобилизацију јавности али и као „think tanks“, нудећи експертизу и детаљне информације о одређеној теми. Проблем са којим се суочавају поменуте организације јесте заједничка перцепција, унутар, и изван Комисије, да се техничка стручност НВО не може мерити са стручношћу представника индустријских група, и да им недостаје способност да разговарају о реалним трошковима конкретних законодавних решења.

Када је реч о Савету као актеру који учествује у креирању политике заштите животне средине, њега првенствено карактерише сегментираност. Генерални секретаријат Савета и мрежа комитета у оквиру Савета, прате секторски приступ. На први поглед, Савет за животну средину карактерише један велики расцеп, између држава које су лидери и оних који касне у домену заштите животне средине. Међу лидерима налазе се богате северне земље попут Немачке, Холандије, Шведске и Данске, док су међу онима које касне углавном сиромашније, јужне државе попут Грчке, Шпаније, Португалије, као и нове државе чланице. Поменуте државе разликују се у својим регулаторним филозофијама и стиловима. Њихове владе расправљају не само о нивоу стандарда заштите, већ и о врстама политичких инструмената које користе. Све државе чланице имају право да подносе предлоге за дневни ред Савета на ад хок основи. Данска често користи ову опцију како би се посветила пажња актуелним питањима из области заштите животне средине која игра важну улогу у данском политичком хабитусу.

Актери који учествују у усвајању еколошких закона су Савет, ЕП, ЕЕСК, Комитет региона. Овај процес почиње у Генералном секретаријату Савета, потом се предлог шаље Европском парламенту, ЕЕСК, Комитету региона како би се добило мишљење, а након тога иде на расправу код сталних представника држава чланица (у КОРЕПЕР), а касније и у релевантне националне владине агенције као и радне групе за заштиту животне средине; на крају, ЕП и Савет за животну средину усвајају предлог и он постаје закон.

Европски парламент дуго је био млађи је партнер у процесу доношења одлука; његова законодавна моћ током година је расла постепено. У почетку, утицај Европског парламента на законе био је ограничен на процедуру консултација у којој је давао необавезујуће коментаре Савету, укључујући и предлоге о животној средини, нуклеарној енергији, пољопривреди и транспорту. ЈЕА уводи процедуру сарадње, што је омогућило Европском парламенту да игра активнију улогу, тако му је дато право на друго читање о питањима која се односе на унутрашње тржиште, социјалну политику и економску и социјалну кохезију, као и могућност да одбије став Савета апсолутном већином. Уговор из Мастрихта предвиђа процедуру саодлучивања у којој ЕП добија право на треће читање закона у одређеним областима заштите животне средине. Уговор из Амстердама предвиђа укидање поступка сарадње, тако да  ЕП и Савет ефективно постају козаконодавци.