СРБИЈА И ЕВРОПСКА УНИЈА – О ЧЕМУ ТАЧНО ПРЕГОВАРАМО?

СРБИЈА И ЕВРОПСКА УНИЈА – О ЧЕМУ ТАЧНО ПРЕГОВАРАМО?

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Предмет преговора о приступању Европској унији су услови под којима држава кандидат за чланство улази у чланство. Основу приступних преговора представља испуњавање критеријума за чланство утврђених на самиту у Копенхагену 1993. године. Држава која приступа је дужна да покаже другим државама чланицама да је способна или да ће до момента ступања у чланство бити способна да у потпуности испуњава своје обавезе државе чланице. Најзахтевнији део представља испуњавање трећег критеријума за чланство, тј. усклађивање домаћег законодавства са прописима ЕУ. Даном уласка у чланство, примена правних тековина ЕУ се проширује и на територију нове државе, која је у обавези да их примењује на својој територији. Усклађивањем законодавства са прописима и стандардима Европске уније, држава кандидат ће испунити и први и други критеријум за чланство који подразумевају демократско уређење државе, стабилност институција, владавину права, заштиту људских и мањинских права (први, политички критеријум), и обезбедиће постојање функционалне тржишне привреде способне да издржи притисак конкуренције на јединственом тржишту ЕУ (други, економски критеријум). Због тога се највећа пажња усмерава на усклађивање законодавног система и изграђивање управног и правосудног капацитета за примену прописа, као и на саму каснију примену прописа. Генерално, пропис се може донети за неколико месеци, али изградња институција траје пар година, а најзахтевнији задатак је промена устаљених начина понашања, односно изградња праксе у складу са правилима ЕУ, за шта је потребно неколико година, па чак и деценија, ако причамо о заштити животне средине. Зато процес приступања траје дуго, и све је дужи са развојем саме ЕУ и развојем права у појединим областима, које раније нису биле уопште регулисане на нивоу ЕУ. Тако нпр., животна средина постаје политика ЕУ тек 1986. године, Шенгенска правила се уводе тек 1995. године, а Директива о услугама 2006/123/ЕЗ донета 2006. године (након 20 година преговора у самој ЕУ) је у потпуности променила преговоре у овој области.

Преговори о приступању Европској унији представљају преговоре о приступању међународној организацији, што значи да нова држава чланица треба да се прилагоди начину функционисања те међународне организације. Развијеност Европске уније и дубина постигнуте интеграције током деценија постојања и рада учиниле су приступање Европској унији веома захтевним процесом и различитим од приступања другим, класичним међународним организацијама, нпр. Савету Европе или Међународној телекомуникационој унији. Резултат преговора ће бити међународни уговор који ће утврдити услове под којима Србија приступа Европској унији. Тај уговор се зове Уговор о приступању Републике Србије Европској унији. Други разлог комплексности ових преговора је повећање броја чланица ЕУ. Од свог почетка и стварања Европске економске заједнице (ЕЕЗ) 1958. године, Европска унија је у стању константног проширења, будући да је првобитно чланство са шест држава оснивача нарасло на 28 држава чланица, уласком Хрватске у чланство 1. јула 2013. године.

Излазак Велике Британије из ЕУ ће смањити тај број на 27, али ће то уследити тек у наредним годинама. Оно што је за државу која приступа Европској унији новитет и ново стање ствари, Европској унији је дугогодишња устаљена пракса. Од првог проширења 1973. године и уласка Велике Британије, Ирске и Данске у чланство Европске економске заједнице, утврђена су правила проширења, која предвиђају да је држава која приступа та која мора да се прилагоди правилима која важе у оквиру ЕЕЗ, данас ЕУ. Предмет преговора дакле нису правне тековине ЕУ као такве. Правне тековине ЕУ представљају важеће право које се примењује на територији ЕУ у сваком тренутку и на све државе чланице. Оне се неће мењати зато што Србија приступа у чланство ЕУ. Држава кандидат је дужна да прихвати правне тековине ЕУ у оном облику у ком важе на дан приступања ЕУ. Из тога се може закључити да се преговори не воде о садржини правних тековина ЕУ јер су оне дате. Свака држава чланица ЕУ, па и новопримљена, дужна је да их примењује, што значи да предмет преговора није „да ли ће се Србија прилагодити правним тековинама ЕУ“. С обзиром да се преговори не воде о суштини правних тековина ЕУ, мора се истаћи да се преговарају услови и модалитети приступања државе кандидата том систему. То практично значи да подношењем захтева за пријем у чланство ЕУ држава кандидат прихвата да ће се ускладити са правним тековинама ЕУ које буду важиле на дан приступања у ЕУ.

Процес приступних преговора зато представља процес прилагођавања домаћег правног система правилима ЕУ, како би нова држава чланица могла даном уласка у ЕУ да функционише, као и све друге државе чланице. Преговори дакле дају одговор на питања: „када, како и којим финансијским средствима“ ће се Србија прилагодити правним тековинама ЕУ. Од нове државе се очекује да у току приступања докаже да је способна да примењује правне тековине ЕУ на својој територији од дана приступања на исти начин као и старе државе чланице. Она то мора доказати у приступном периоду. Због тога је усклађивање домаћег законодавства у том периоду и изградња институција које морају бити способне да примењују то право, као и судова који надзиру цео систем, од кључног значаја. Можемо закључити да је способност примене права ЕУ на територији Србије услов за чланство, а не његова последица. Будући да Србија своје законодавство усклађује од 2004. године, а да од 2008. године Србија има вишегодишње планове усклађивања који обухватају сва поглавља преговора, домаће законодавство је већ у доброј мери усклађено са правом ЕУ. То значи да Србија већ у овом тренутку примењује право ЕУ у појединим областима у облику домаћег законодавства које је претходно усклађено са европским (попут интелектуалне својине – поглавље 7, права конкуренције – део поглавља 8, царинских прописа – поглавље 29, спољнотрговинског режима – део поглавља 30). У овим областима није потребно веће законодавно деловање у будућности, већ доследна примена усвојених прописа и јачање управних и судских капацитета за то. Држава дакле преговара на који начин, у којим роковима ће усклађивање бити урађено. Такође, договарају се финансијски услови приступања нове државе, тј. њен приступ средствима из буџета ЕУ и њен допринос у буџет ЕУ. На овом месту је потребно истаћи да су приступ буџету ЕУ и допринос државе чланице углавном регулисане правилима ЕУ у вези са бројем становника државе, њеним нивоом развоја и бруто домаћим производом, што сужава простор за преговоре обе стране на ту тему. Од захтева за потпуном усклађености даном уласка постоје могућности дерогација, тј. договарање транзиционих аранжмана између ЕУ и Србије, који ће на одређено време одложити одређену обавезу Србије проистеклу из чланства у ЕУ, или ће одложити приступ одређеном праву Србије на одређено време након ступања у чланство. Ово су изузеци од правила који се договарају у изузетним околностима и који морају бити изузетно добро аргументовани.

Изузеци нису дозвољени у неким областима јер би то нарушило правилно функционисање саме ЕУ. Ови прелазни аранжмани ће бити договарани у областима у којима Србија неће бити у стању да од дана приступања ЕУ примењује у потпуности правне тековине ЕУ. Разлози ове немогућности могу бити различити, а један од најчешћих је да Србија неће бити у могућности да на кратки, а негде чак ни на средњи и дужи рок примени правне тековине ЕУ, будући да то захтева велике инвестиције, пре свега у инфраструктуру (у областима попут животне средине, пољопривреде, енергетике, транспорта). Посебан разлог могу бити раније преузете уговорне обавезе Републике Србије које нису у складу са правилима ЕУ, а које се не могу раскинути или испунити пре ступања у чланство ЕУ. Извор прелазних аранжмана може бити и чињеница да се системи Републике Србије и Европске уније разликују у толикој мери, да је усклађивање могуће само на средњи и дужи рок, попут области животне средине. Такође, сама Европска унија може да захтева одређене транзиционе аранжмане пре него што дозволи да Србија приступи свим правима које право ЕУ и чланство доносе, попут слободе кретања радника.

Као што им и име каже, транзициони аранжмани су привременог типа. Протеком последњег договореног рока, Србија ће уживати сва права и имати све обавезе као и друге државе чланице. Треба нагласити да бројност договорених транзиционих аранжмана не подразумева и да држава улази под бољим условима у чланство. Велики број ових аранжмана може бити показатељ да држава није спремна за чланство или да су из политичких разлога договарани транзициони аранжмани који реално нису потребни. Циљ преговора јесте да се утврде тачке где су такви аранжмани потребни и да се они договоре у складу са реалним могућностима државе да их испуни. Преговарачки оквир ЕУ за преговоре са Србијом поставља оквир прихватљивости могућих захтева Србије. Да би Европска унија прихватила транзиционе аранжмане које Србија буде тражила, они морају бити временски и предметно ограничени, морају бити одрживи и реални, што значи да треба да буду праћени јасним планом са дефинисаним фазама спровођења, као и са јасно одређеним финансијским средствима и административним капацитетима који ће омогућити испуњење плана. У областима повезаним са функционисањем унутрашњег тржишта мере морају бити брзе, а прелазни рокови кратки и малобројни. Такође, ове мере не могу укључивати измене у односу на правила и политике Уније, ометати њихово функционисање или водити ка значајном ометању конкуренције.  Примера ради, у случају држава које су постале чланице Европске уније 2004. године са свих 10 нових држава чланица договорено је 312 транзиционих аранжмана и то у 15 од укупно 31 поглавља у којима су оне водиле преговоре.  Чак 211 транзиционих аранжмана је уговорено у свега четири поглавља. Поглавље 7 – Пољопривреда  – 85 транзиционих аранжмана, Поглавље 22 – Животна средина – 55 транзиционих аранжмана, Поглавље 10 – Порези – 42 транзициона аранжмана и Поглавље 6 – Конкуренција – 29 транзиционих аранжмана.  Дакле, у више од пола преговарачких поглавља није било ниједног транзиционог аранжмана, већ су нове чланице почеле да примењују правне тековине ЕУ од дана ступања у чланство.  Са друге стране, и Европска унија је тражила прелазне периоде у областима у којима старе државе чланице нису биле спремне да понуде једнак третман новим чланицама. Државе чланице ЕУ задржале су право (у Поглављу 2 слободан проток радника) да за питање приступа њиховим националним тржиштима рада примењују националне прописе који могу онемогућити радницима из нових држава чланица запослење. Овај изузетак се односи на раднике из свих 10 нових држава чланица које су приступиле 2004. године, осим Малте и Кипра, и ограничен је на максималних седам година од дана приступа нових држава чланица. Ову могућност нису искористиле све старе државе чланице, већ углавном оне које се граниче са новим државама и које су могле очекивати велики прилив радне снаге. Други изузетак је у Поглављу 7 – Пољопривреда, где земљорадници из нових држава чланица које су приступиле ЕУ 2004. године нису добијале исти ниво субвенција из буџета ЕУ, као и земљорадници у старим државама, већ је он прогресивно растао да би достигао пун износ 2012. године. Румунија и Бугарска, приликом чијег приступања су преговори такође вођени кроз 31 поглавље, добиле су укупно 61 транзициони аранжман. Румунији је одобрено 33 транзиционих аранжмана, од чега највише у Поглављу 22 – Животна средина, укупно 13, као и у Поглављу 7 – Пољопривреда, укупно осам. Њихово трајање креће се од годину дана, колико износи прелазни рок који се односи на обавезу прикупљања електронског отпада, до 11 година, колико износи прелазни рок за изградњу система за прикупљање и обраду отпадних вода. Просечна дужина прелазних рокова износи пет година, док је највећи број рокова уговорен у трајању од две године. Бугарска је добила укупно 28 прелазних рокова. Највећи број се, као и у случају Румуније, односи на Поглавље 22 – Животна средина, за које је предвиђено укупно девет, док је у Поглављу 7 – Пољопривреда, предвиђено седам прелазних рокова. У оквиру њега се налази и најдужи прелазни рок од девет година за постепено постизање усклађености у области директног плаћања до 2016. године. Преговори са Хрватском вођени су у 35 поглавља. Преговорима је утврђено укупно 44 транзиционих аранжмана у корист Хрватске. Највише транзиционих аранжмана везано је за Поглавље 27 – Животна средина – укупно 13, као и за Поглавље 11 – Пољопривреда и рурални развој – укупно седам транзиционих аранжмана, који уједно остављају и најдуже рокове за постизање пуне усклађености (као што је нпр. прелазни рок до 1. јануара 2024. године за усклађивање система за третирање отпадних вода).

Основни принцип преговора је да „ништа није договорено док све није договорено“. То значи да се сва поглавља затварају на привременој основи до момента док се последње поглавље преговора не договори. Када последње поглавље буде договорено и затворено, приступа се потписивању Уговора о приступању Србије Европској унији. Уговор о приступању се потписује по правилу шест месеци од затварања последњег поглавља. До тог момента сва поглавља која су била привремено затворена могу бити поновно отворена. Након потписивања Уговора о приступању, то више није могуће.

Дана 28. јуна 2013. године Европски савет је донео одлуку о отварању приступних преговора са Србијом, најкасније у јануару 2014. године. Наредни корак, након одлуке о отварању преговора, било је усвајање Опште преговарачке позиције ЕУ за преговоре са Републиком Србијом (Преговарачки оквир ЕУ) од стране Европског савета у децембру 2013. године. ЕУ је овим документом утврдила методологију вођења преговора са Републиком Србијом.  Њиме су дефинисани кораци у преговорима, као и опште смернице како ће се ЕУ у преговорима понашати. Преговарачки оквир ЕУ представља кључни документ о ком треба водити рачуна у сваком моменту преговора. Преговори су званично почели сазивањем и одржавањем Међувладине конференције састављене од представника влада држава чланица ЕУ, с једне стране, и Републике Србије, с друге стране, на којој су размењени преговарачки оквири две стране, 21. јануара 2014. године. Први конкретни корак у приступним преговорима представља фаза аналитичког прегледа законодавства и оцена његове усклађености са правним тековинама ЕУ (тј. скрининга), која представља фазу провере и оцене у којој мери је законодавство Републике Србије усклађено са правним тековинама ЕУ.  Процес скрининга се обавља за свако преговарачко поглавље с циљем утврђивања пресека стања шта је још потребно урадити у том поглављу како би се законодавство Републике Србије ускладило са правним тековинама ЕУ до приступања у чланство. Скрининг није обављен једино за Поглавље 34 – Институције. Иако формално скрининг треба да прати званично отварање преговора, у случају Црне Горе 2012. и Србије 2014. године, Европска комисија је по одобрењу Европског савета урадила скрининг за одређена поглавља пре него што су преговори званично отворени. У случају Србије, скрининзи за поглавља 23, 24 и 32 су одржани у периоду септембар–децембар 2013. године.

Сам процес скрининга се састоји из два дела, експланаторног скрининга тј. објашњавајућег скрининга и билателарног скрининга. Оба се обављају за свако појединачно поглавље. Експланаторни скрининг представља део скрининга где је Европска комисија представила Србији правне тековине ЕУ у датој области. Експланаторни скрининг је био отворен за представнике организација цивилног друштва, будући да су представници ОЦД могли да у директном преносу у Београду прате састанак скрининга који се одвијао у Бриселу. Билатерални скрининг представља део скрининга где је Влада Србије представила Европској комисији законодавство Србије, на основу чега је утврђен јаз између српског и ЕУ законодавства. Састанак билатералног скрининга није био отворен за представнике организација цивилног друштва, али су после сваког састанка, председник преговарачке групе и шефица Преговарачког тима представљали представницима организација које су пратиле експланаторни скрининг, главне елементе расправе која се водила у Бриселу. Процесом скрининга руководи Европска комисија. У процесу скрининга учествују представници ЕК, а из државе кандидата чланови преговарачких група за вођење преговора за појединачна преговарачка поглавља, као и други представници државне управе. Сам процес скрининга је затворен за јавност, укључујући и државе чланице ЕУ, са изузетком Поглавља 23, 24 и 31, имајући у виду њихов политички значај. Дужина трајања скрининга за свако поглавље зависи од сложености и обима правних тековина ЕУ у датом поглављу, услед чега трајање скрининга варира од пар сати до пет дана. Данас, процес скрининга траје годину и по дана. У случају Србије, скрининг је трајао од 25. септембра 2013. до 24. марта 2015. године. Експланаторни скрининг се иначе тако назива јер је у ранијим таласима проширења увек више држава одједном преговарало са Европском унијом. Због економичности Европска комисија је увек свим државама које преговарају заједно представљала своје законодавство, па се зато експланаторни скрининг звао још и „мултилатерални“ скрининг. Насупрот експланаторном тј. мултилатералном скринингу, на билатералном скринингу је свака држава кандидат самостално представљала своје законодавство Европској унији, и одатле потиче назив билатерални скрининг.

Циљ скрининга је да се утврди јаз између правног система државе кандидата и захтева који произлазе и правних тековина ЕУ. На основу тога држава кандидат процењује за свако поглавље посебно да ли је у могућности да преузме обавезу да усклади своје национално законодавство до момента приступања у ЕУ. Анализа коју пружа скрининг је основа за израду извештаја са скрининга који припрема Европска комисија, као и преговарачких позиција државе кандидата, а нарочито оних где је потребно да се дефинишу прелазни рокови за усклађивање и спровођење одређеног броја прописа ЕУ, док је за Европску комисију то показатељ спремности државе кандидата за отварање појединих преговарачких поглавља. Скрининг се спроводи на начин да Европска комисија доставља листе релевантних прописа за сва преговарачка поглавља, као и релевантне пресуде Суда правде ЕУ, на основу чега су преговарачке групе Србије анализирале колико су домаће законодавство и пракса различити од захтева који проистичу из чланства у ЕУ. На основу закључака са скрининга, Европска комисија израђује Извештај са скрининга за свако поглавље. Овај извештај се шаље државама чланицама и држави кандидату. У извештају, Европска комисија оцењује спремност државе кандидата за вођење преговора у датом поглављу, тј. за њихово отварање. Извештај се доставља Савету на усвајање. Извештај даје две могућности: – Комисија оцењује да је држава кандидат у довољној мери усклађена, услед чега препоручује да Савет позове државу кандидата да поднесе преговарачку позицију за дато поглавље, или – Комисија оцењује да држава кандидат није у довољној мери усклађена, услед чега препоручује да Савет прихвати мерила за отварање које је предложила Комисија. Мерила се углавном постављају за тежа преговарачка поглавља. На пример, Хрватска је имала 23 мерила за отварање преговора у 11 поглавља.  Хрватској је требало углавном између једне до две године за испуњавање мерила за отварање преговора, док је за Поглавље 8 – Конкуренција, било потребно чак четири године, јер је једно од тежих поглавља за преговоре, због прописа о државној помоћи. Када је реч о мерилима за отварање преговора, то су углавном препоруке за усвајање стратегија и акционих планова, испуњавање уговорних обавеза са ЕУ, пре свега спровођење Споразума о стабилизацији и придруживању, усвајање закона и подзаконских аката. Најбољи примери захтеваних мерила су акциони планови за поглавља 23 и 24, којима је је предвиђен план, динамика, одговорне институције и потребна средства за достизање захтеваних стандарда ЕУ. Током преговора Србија ће радити на испуњавању ових планова, а Европска комисија ће о томе извештавати Савет два пута годишње.

Након скрининга, одлуку о отварању поглавља доносе државе чланице у оквиру Савета једногласно. Циљ преговора је да се утврди на који начин ће држава кандидат да пренесе и примени правне тековине ЕУ у одређеном поглављу, укључујући и транзиционе аранжмане уколико их је држава кандидат тражила. Преговори се воде на основу заједничких ставова ЕУ и преговарачких позиција државе кандидата, који се припремају за свако преговарачко поглавље на основу резултата процеса скрининга. Држава кандидат доставља своју преговарачку позицију са планом за достизање пуне усклађености, који садржи начин на који ће се пренети и спровести правне тековине ЕУ уз опис и административних капацитета за тај процес и евентуалних захтева за транзиционим аранжманима. Могуће је да и у каснијој фази преговора држава кандидат достави допуну преговарачке позиције, за случај да је Савет тражио додатна разјашњења или да дође до промене захтева државе кандидата. Када је реч о мерилима за затварање преговора, Хрватска је имала 104 мерила у 31 од 35 преговарачких поглавља. Они су се углавном односили на ефикасну примену правних тековина, на изградњу административних капацитета за спровођење, као и на праћење резултата, уз спровођење уговорних обавеза као кључни предуслов. Хрватској је за испуњавање мерила за затварање преговора требало око годину дана за једноставнија поглавља, а око две године за већину поглавља. Преговарачке позиције се разматрају у оквиру међувладине конференције, уз одржавање низа стручних састанака између представника ЕК и представника државе кандидата, ради решавања свих отворених питања и припреме састанка међувладине конференције. На стручним састанцима се расправљају сви кључни елементи позиција који морају бити договорени пре сазивања међувладине конференције, на којима се договорени ставови заједнички потврђују. Поглавље се привремено затвара у случају да је држава кандидат испунила мерила за затварање преговора и то на предлог ЕК, уз једногласну одлуку Савета, а са политичком потврдом Европског савета. Све до потписивања Уговора о приступању постоји могућност поновног отварања поглавља за случај да држава кандидат донесе нове прописе којима се нарушавају преузете обавезе или крше правне тековине ЕУ или се у предвиђеном року не испуне већ преузете обавезе, тако да ЕК континуирано прати свако привремено затворено поглавље. Европска комисија током преговора извештава Савет о испуњавању критеријума за чланство и преузетих обавеза државе кандидата по преговарачким поглављима, а такође припрема редовне годишње извештаје о напретку држава у процесу приступања. О току преговора се редовно извештава и Европски парламент.

Након што се сва преговарачка поглавља привремено затворе, Европски савет одлучује консензусом о затварању преговора, а затим се приступа изради Уговора о приступању. Нацрт Уговора израђују представници држава чланица, државе кандидата и институција ЕУ и он садржи све што је договорено у току преговора. Пре потписивања Уговора о приступању, Европска комисија даје завршно Мишљење о чланству и завршетку преговора, на које Европски парламент мора дати сагласност, а Савет једногласно одлучити о прихватању нове државе чланице. После потписивања, Уговор о приступању мора проћи процес ратификације у државама чланицама, а у држави која приступа обично се организује референдум о чланству (у зависности од уставне процедуре сваке државе), мада је било примера држава које нису одржале референдум о чланству ЕУ (Бугарска, Румунија, Кипар). У Уводној изјави Републике Србије, представљеној на првој међувладиној конференцији 21. 1. 2014. године, Србија је представила свој план да ће коначну одлуку о приступању Републике Србије Европској унији, по потписивању Уговора о приступању Републике Србије Европској унији, дати грађани Републике Србије на референдуму.  Приликом потписивања Уговора о приступању одређује се и датум када ће нова држава чланица приступити ЕУ, а све државе преузимају обавезу да до тог датума ратификују Уговор, како би могао ступити на снагу на дан предвиђен у Уговору. У случају Хрватске, Уговор о приступању потписан је шест месеци након затварања последњег поглавља, а Хрватска је постала чланица ЕУ годину и по дана након потписивања Уговора о приступању.

Нови приступ, уведен током 2012. године у приступним преговорима са Црном Гором, заснован је на искуствима стеченим у процесу ранијих приступних преговора нарочито у областима који се односе на Поглавља 23 – Правосуђе и основа права, и 24 – Правда, слобода и безбедност, и подразумева отварање поменутих поглавља на самом почетку процеса преговорања, што до сада није био случај, да би се држави кандидату дало више времена за усклађивање са правним тековинама ЕУ и спровођење потребних реформи и како би добила могућност да прикаже поуздане „резултате примене“. Ово такође оставља додатно време чланицама ЕУ за проверу реформи у држави која приступа. Новитети уведени у преговорима са Црном Гором, примењени су и у преговорима са Србијом и постали су стандардни део преговарачке методологије ЕУ.

Корективне мере дају могућност ЕК да, уколико дође до проблема у преговорима, укаже на потребу измене акционих планова или у случају већег застоја у преговорима у оквиру поглавља 23 и 24 може тражити заустављање читавог преговарачког процеса док се проблеми настали у ова два поглавља не реше. Поред увођења прелазних мерила у овим поглављима додатна новина јесте увођење тзв. „клаузуле о неравнотежи“. У току праћења напретка у преговорима Комисија ће редовно обавештавати Савет и два пута годишње подносити извештаје Савету о оствареном напретку у преговорима у оквиру поглавља Правосуђе и основна права и Правда, слобода и безбедност. Уколико дође до проблема у току преговарања ова два поглавља, Комисија може током читавог процеса да предложи ревидирана мерила, укључујући захтев за новим и измењеним акционим плановима или друге корективне мере, по потреби. У посебним околностима, а „имајући у виду повезаност између поглавља Правосуђе и основна права и Правда, слобода и безбедност и вредности на којима је Унија заснована, као и имајући у виду њихов значај за спровођење правних тековина ЕУ у свим областима, уколико напредак у оквиру поменута два поглавља буде у значајном заостатку у односу на целокупан напредак преговора, и након што спроведе све друге расположиве мере, Комисија ће, на сопствену иницијативу или на захтев једне трећине држава чланица, предложити да не препоручи отварање и/или затварање других преговарачких поглавља, као и да прилагоди повезане припремне активности, према потреби, док се неравнотежа у оствареном напретку не реши“.  У пракси ово знаци да уколико дође до заостатка у напретку у примени обавеза преузетих у поглављима 23 и 24, може доћи до заустављања даљег отварања и/или затварања свих других поглавља.

Поред измена у вођењу преговора у вези са поглављима 23 и 24, преговори са Србијом носе још једну специфичност, а она се односи на питање праћења процеса нормализације односа Београда и Приштине. То значи да се све наведене измене у вођењу преговора у поглављима 23 и 24 у највећој могућој мери односе и на поглавље 35 – Остала питања. Разлика у приступу Поглављу 35 у односу на поглавља 23 и 24 је у томе што Поглавље 35 не садржи правне тековине ЕУ са којима Србија треба да се усклади. Услед тога, Србија је отворила Поглавље 35 без подношења преговарачке позиције, јер у њој не може представити план разговора са Приштином који није договорен. Преговарачким оквиром ЕУ је дефинисано да ће Европска унија у оквиру Поглавља 35 – Остала питања, пратити напредак Републике Србије у испуњавању обавеза преузетих у оквиру дијалога са Приштином. То значи да питања која се тичу односа са Приштином неће бити расправљана у оквиру матичног преговарачког поглавља, већ ће бити пребачена у Поглавље 35, где ће сва питања везана за односе са Приштином бити расправљана на једном месту. Тиме се појединачна поглавља „ослобађају“ од питања у вези са дијалогом са Приштином и фокусирају се на усклађивање са правним тековинама и политикама ЕУ у датим областима. Преговори у оквиру Поглавља 35 представљају искључиво механизам за праћење и оцену имплементације споразума који су претходно већ постигнути у дијалогу о нормализацији и да се у оквиру Поглавља 35 не воде преговори о Косову са ЕУ. Ипак, напредак у Поглављу 35 ће условљавати напредак у целокупним преговорима о приступању Србије Европској унији.