Традиција и јавна администрација

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Последњих деценија 20. и почетком 21. века већина земаља света суочава се са сличним изазовима попут глобализације, економске кризе, демократизације, европеизацијe, информатизацијe. Они допиру до сваког сегмента државе па тако утичу и на систем јавне администрације. Државе одговарају на ове изазове, тако што спроводе сличне стратегије реформи (посебно оне које се односе на „нови јавни менаџмент“, када је реч о јавној администрацији). Имајући у виду сличност изазова и одговора, често се претпоставља да ће јавне администрације на крају личити једне на друге, односно да ће постати једнообразне. Међутим, како време пролази,  реформе се континуирано спроводе али се до сада није појавио глобални административни модел. Национални административни системи, са сопственим институционалним, организационим и политичким особеностима опстали су упркос поменутим спољним изазовима а кључно питање које се поставља јесте зашто није дошло до стварања једног општег административног модела.

Мартин Пејнтер и Гај Питерс, заједно са групом сарадника, у књизи Tradition and public administration понудили су боље разумевање ове слагалице коју чине држава, јавна администрација, традиција и реформе. Другим речима, аутори посматрају концепт административне традиције, као потенцијално средство за разумевање проблема како и зашто опстају различити системи јавних администрација упркос реформама које се спроводе последњих неколико деценија. Одговор који нам ова књига даје, близак је школи историјског институционализма. Међутим, чини се да је тај одговор далеко шири јер традиција обухвата и друге неинституционалне варијабле, када се објашњава административна промена и континуитет, односи између државе и друштвених актера, односи између бирократије и политичких актера.

Kњига Tradition and public administration пружа нам доста података о различитим административним традицијама. Постоје поглавља са посебним земљама, као што су Кина, Индија, Бангладеш, Јапан, Велика Британија, САД, Француска и Шведска. Такође, имамо и поглавља о групи земаља које припадају одређеним регионима: земље Африке, англофоне земље, Наполеонове земље; са аспекта читаоца и истраживача из Србије треба поменути и посткомунистичке државе, као и државе које су постале чланице ЕУ у последњем таласу проширења. Поред поменутих, књига обрађује и системе јавних администрација земаља Латинске Америке, источне Азије као и исламске државе. Ово груписање има и неизбежне тешкоће јер ако се пажљивије погледа, испоставља се да се државе из исте групе доста разликују. То је посебно уочљиво у случају са Наполеоновим земаљама где се налазе Француска, Шпанија, Португалија и Грчка где је највећа различитост уочљива између Француске и Грчке.

Из теоријске перспективе, поменута књига покрива широк низ занимљивих тема од којих су три питања искочила у први план. Прво – питање које се провлачи кроз сва поглавља у већој или мањој мери, а посебно о њему се расправља у првом и другом поглављу, односи се на концептуална значења термина административна традиција. Ова поглавља показују да је административна традиција суштински широк и магловит концепт, не само да је било тешко да га аутори недвосмислено дефинишу, већ и да га јасно диференцирају од других сродних појмова (на пример, државна традиција, национална култура, наслеђе).

Друго питање које се поставља односи се на корене појединачних административних традиција. Како аутори показују, институције и вредности које одређују традицију сваке земље, не развијају се нужно линеарно. Напротив, оне представљају мешавину многих политичких процеса и прошлих догађаја: империјалистичке одоре и револуционарних трансформација (Кина), британског колонијализма и Мугхалове баштине (Индија), или колонијанизма и пакистанског наслеђа (Бангладеш), колонијализма, племенске праксе, и постколонијалне борбе (Африка) и хабсбуршке традиције у комбинацији са комунистичким вредностима (државе централне и источне Европе). Осим тога, у неким случајевима, административна традиција је условљена обавезом увођења наднационалних принципа Европског административног простора (у случају држава које приступају ЕУ).

На крају, треће питање о коме се расправља јесте како (и колико) административа  традиција ограничава усвајање и спровођење административне реформе. Ово питање се детаљно анализира у вези са спровођењем буџетске реформе у Француској, реформи из домена новог јавног менаџмента у Великој Британији, Шведској и Сједињеним Aмеричким Државама, затим кроз реформе система државних службеника у Мађарској и спровођење принципа Европског административног простора у придруженим државама. Ове анализе показују да је административна традиција битна у сваком погледу јер утиче на садржај, дубину и ширину реформи. Међутим, административна традиција утиче на реформске процесе али истовремено, и реформе повратно утичу на традицију.

Са својим богатим емпиријским анализама и занимљивим теоријским расправама, ова књига нуди модерну расправу на тему традиције и јавне администрације, док у исто време поставља нека питања која остају отворена, на пример: колико далеко треба истражити прошлост појединачне државе како би се означиле кључне карактеристике њене административне традиције; када нешто почиње да се рачуна као суштинска особина административне традиције конкретне државе; зашто се чини да су неке административне традиције више или мање отпорне на реформе? Управо та неодговорена питања дају подстицај за истраживачки рад у будућности.

Какав је статус наслеђа прошлости за савремени развој јавне администрације у државама централне и источне Европе? Да ли је разумевање наслеђа прошлости кључно за разумевање данашњег административног уређења?

Административне традиције представљају ДНК националних јавних сектора. Не треба да чуди што су многи аутори, који су се бавили анализом процеса реформе јавне администрације у централној и источној Европи, чак деценију након пада комунизма, долазили до закључка да су се реформе спорије одвијале услед утицаја фактора који се може назвати наслеђе комунизма. Реформе државне службе су, на пример, биле подложне кашњењима у већини земаља, јер су први Закони о државној служби усвојени тек крајем 90-их година 20. века или почетком 21. века. Али чак и у ситуацијама када су закони били усвојени, они се често нису спроводили или су остали непотпуни и контрадикторни. Ово за последицу има да је лоше стање јавне администрације у источној и централној Европи, у литератури дуго било интерпретирано кроз негативне ефекте комунистичког наслеђа. И академски и неакадемски кругови наглашавали су потребу да се превазиђе комунистичко наслеђе како би се спровеле реформе сектора јавне администрације.

Неки аутори указују на ограничени ефекат комунистичких традиција и тврди да се историја јавних администрација у државама централне и источне Европи, не може свести искључиво на комунистичку управу која је спречила посткомунистичке реформе, будући да постоје и многа друга различита наслеђа прошлости у поменутим државама. Прво, административна историја држава централне и источне Европе, не може се свести на комунистичку јавну управу идеалног типа за коју би се могло рећи да је, углавном, инхибирала посткомунистичке административне реформе.

Постоје различита наслеђе прошлости, која имају различите ефекте на административне реформе у источној и централној Европи. Са једне стране, треба узети обзир чињеницу да су се „комунистичке јавне управе“ разликовале међу државама, док су се друге стране, у још већој мери разликовала и прекомунистичка наслеђа у поменутим државама. Као резултат тога, слика административне традиције, далеко је разноврснија од претпоставке која је до сада доминирала у објашњењима реформе јавне управе у посткомунистичким државама. Важно је знати да управна традиција представља само делимично објашњење за спорост у процесу реформи сектора јавне управе. Тако можемо говорити и о другим детерминантама као што су социо-економски фактори, варијабле политичког система, процес доношења одлука али и неки ситуациони фактори као што су скандали и изненадне политичке кризе.

Појам вишеструког наслеђа у сегменту јавне администрације узима у обзир да су се комунистичке (социјалистичке) јавне администрације разликовале међу земљама а посебно треба нагласити да им се у значајној мери разликовало и преткомунистичко административно наслеђе. Као резултат, добијамо слику у којој је административно наслеђе у државама централне и источне Европе много разноврсније од онога што се често претпоставља. Наслеђе је дакле, само једна од многих одредница административних реформи у источној и централној Европи. Да би објашњења реформе јавних администрација у овим државама била потпуна, треба да се баве интеракцијом наслеђа са другим, алтернативним детерминантама реформе. Прва генерација истраживања о административној трансформацији у земљама централне и источне Европе очекивала је да ће јавне администрације ових држава проћи кроз поступак постепеног прилагођавања западним моделима јавне управе. Поткрај 90-их година прошлог века, оптимистични поглед уступио је место скептичнијим проценама јер многе карактеристике комунистичке администрације, као што је прекомерна политизација кадровске политике упорно су опстајале и приметне су чак и данас у неким државама (првенствено Западног Балкана) али не само у њима.

Јавна администрација у земљама централне и источне Европе, историјски посматрано, много је изложенија спољним утицајима од административног развоја у већини западноевропских земаља. Током комунистичког периода били су део „совјетског блока“ и самим тим под снажним утицајем Москве. Иако су се након краха комунизма механизми подстицања променили, јавне администрације земаља централне и источне Европе су несумњиво подложне јачем спољном утицају од њихових западних колега. Нарочито дебата о европеизацији сугерише да су поменуте државе биле искључиво „преузимаоци“ правне тековине ЕУ током претприступног периода. Они практично нису имали могућности да обликују политику ЕУ. Супротно томе, чланице ЕУ-15 били су „инсајдери“ односно, „отпремаоци“ јер су могли да обликују политику ЕУ током дужег временског периода и, као резултат тога, смањују адаптивне притиске који произлазе из чланства у ЕУ. „Периферни статус“ земаља централне и источне Европе подразумева да међународни фактори имају већи потенцијал да у краћем временском року надмаше утицај административне традиције. Супротно томе, за државе западне Европе очекујемо да су административне традиције отпорније према међународном утицају и другим реформским притисцима.

Студије односа између странке и државе наглашавају улогу посткомунистичке политике, а не комунистичког наслеђа, у покушајима објашњења политизације администрације у источној и централној Европи. Овај правац у расправи наглашава да политичке странке имају подстицај да понуде радна места у државној служби у замену за подршку током изборних кампања или за чланство у странци. Способност партија да прибегну патронатским стратегијама зависи од структуре страначког надметања и образаца формирања владе. На пример, присуство јаке конкуренције између странака може довести до присуства „одговорних влада“, као и „више критичких опозиција“, који повећавају праг за владајуће странке да експлоатишу државу у сопствену корист. Ови аргументи имплицирају да се варијације у политизацији државе у источној и централној Европи, боље објашњавају фокусирањем на посткомунистичко политичко понашање него на комунистичку традицију.