Уговор из Нице – привремено решење за источно проширење EУ

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Међувладина конференција 2000. године трајала је 370 сати међу којима је одржано 30 седница личних изасланика, 10 састанака министара иностраних послова, 3 заседања Европског савета. Она је резултирала потписивањем Уговора из Нице који представља четврту ревизију Оснивачких уговора у периоду од 13 година (од 1987. кад је усвојен Јединствени европски акт). Опште посматрано, Уговор из Нице је испунио циљ због кога је ова конференција сазвана. Успео је да створи институционални оквир потребан за историјско проширење. У овој анализи неће се улазити у детаље да ли је и у којој мери такав оквир ефикасан и функционалан, већ ће се изложити оно што Уговор из Нице предлаже као договорена решења.

Ница уводи троструку већину као начин одлучивања у Савету. Да би одлука била донета потребно је да постоји квалификована већина која има за нијансу виши праг него пре, затим да гласа већина држава чланица и трећи услов је да, уколико нека држава то жели, може проверити да ли је за одлуку гласало 62% становништва Уније. Саставни део Уговора из Нице су Протокол о проширењу и две Декларације, од којих се једна односи на проширење, а друга на праг за квалификовану већину у проширеној Унији. Декларација о проширењу садржи табелу са гласовима свих 27 потенцијалних чланица, док друга Декларација прописује како се праг за квалификовану већину треба мењати са повећањем броја чланица, као и број чланица које представљају блокирајућу мањину.

Када је реч о новом одмеравању гласова, поштован је критеријум броја становника као и претходних пута када је мењан број пондерисаних гласова држава чланица. Међутим, тај критеријум није у потпуности испоштован пошто се десило да државе које имају приближан број становника имају различит број гласова и обрнуто. Неки аутори тврде да би поред критеријума броја становника, приликом додељивања гласова требало да се поштују и неки други параметри, нпр. економска снага или политички утицај који нека држава има. Француска се све време борила да одржи паритет са Немачком у погледу броја гласова што је на крају и успела, иако има мањи број становника за више од 20 милиона. Луксембург и Малта имају приближан број становника, али је Луксембург добио 4 гласа, а Малта 3.  Ако посматрамо Луксембург у односу на остале државе које имају по 4 пондерисана гласа, може се закључити да једино Кипар има приближно становника док Словенија и Летонија имају 5, односно, 6 пута више становника од њега. Још један пример представља поређење између Румуније и Холандије. Наиме, Румунија има за 8 милиона више становника од Холандије, а у броју пондерисаних гласова само један више. Чини се да будуће државе чланице нису имале једнак третман са „старим” чланицама, па да отуд проистичу ове неравномерности. Да ли је разлог томе можда прећутно разликовање држава према економској моћи, не може се поуздано тврдити. Оно што се може приметити јесте да је међу „новим” државама, једино Пољска добила исти третман као Шпанија са којом има сличан број становника.

Распоред гласова пре и после Нице

Остале теме које су биле на дневном реду Међувладине конференције која је претходила, решене су на следећи начин. Када је реч о будућем изгледу Комисије, оно што је и пре Међувладине конференције било извесно је да ће се велике државе одрећи другог комесара. Оне су, наравно, тражиле надокнаду у виду повећавања гласачке снаге у Савету. Како стоји у члану 4 Протокола о проширењу, Комисија ће до 1. јануара 2005. године имати онолико чланова колико буде било држава чланица све до тренутка док се не буде прикључила двадесет седма чланица. Тада ће број чланова Комисије бити мањи од броја држава чланица. Која од држава чланица ће имати представника у Комисији, одређиваће се на основу утврђене ротације.

Иако је било извесно да је у току конференције постигнут договор да ће број чланова Европског парламента износити максимално 700, Протокол о проширењу прописује да ће горња граница у ЕУ27 изности 732. Повећање броја места резултат је компензације појединим државама чланицама до које је дошло због њиховог незадовољства одмеравањем гласова у Савету. Као пример може се узети Белгија која је тражила додатна места у Европском парламенту у последњим сатима конференције, како би лакше прихватила то што је добила мање гласова од Холандије, са којом је од оснивања Европских заједница имала једнак број гласова.

Ширење квалификоване већине и саодлучивања, теме које су директно повезане са ефикасношћу одлучивања у ЕУ, биле су доста осетљиве и о њима се расправљало са посебном пажњом. Премда су све државе чланице пре конференције здушно подржавале ширење квалификоване већине зарад ефикаснијег и способнијег деловања ЕУ, на конференцији су се, као што обично бива у таквим ситуацијама, појавила извесна ограничења. Државе чланице нису могле лако да се договоре у којим областима ће се прећи на одлучивање квалификованом већином, јер је свака држава имала неке области које је сматрала питањима од националне важности. У току конференције направљен је списак од 45 одредаба у којима би се једногласност заменила квалификованим одлучивањем. Међу овим одредбама могло се идентификовати 5 осетљивих области за које се претпостављало да се о њима неће постићи договор, будући да управо оне представљају питања од националног интереса за поједине државе чланице. Тако није било могуће увести квалификовану већину у области социјалног осигурања радника миграната, пореза, виза и азила, финансирања кохезионих фондова. На крају је од предложених 45 одредаба квалификована већина уведена у 27, док је од тих 27 само у 7 уведено саодлучивање. Након усвајања Уговора из Нице остало је још 75 одредаба у којима је прописано једногласно одлучивање.

Начини одлучивања у Савету 1962-1999.

(Скраћенице које се појављују на графикону Начини одлучивања у Савету 1962-1999:  ЕЗУЧ-Уговор о Европској заједници за угаљ и челик; ЕЕЗ-Уговор о Европској економској заједници; ЈЕА-Јединствени европски акт)

Ближа сарадња је тема код које је дошло до важних договора на овој Mеђувладиној конференцији. Механизам који је покренут у Амстердаму сада је разрађен тако да број држава које желе да покрену ближу сарадњу износи 8 и оно што треба посебно нагласити јесте то да се одлука о примени овог механизма доноси квалификованом већином.

Након дугих и напорних преговора, децембра 2000. године затворена је Међувладина конференција која је сазвана да би се разрешили leftovers-и из Амстердама. Главни циљ је остварен: створен је институционални оквир који ће омогућити да Унија „апсорбује” нове државе чланице без великих тешкоћа. Оно што ипак може бити проблематично по питању будућег функционисања Уније је то што је створен доста сложен систем прерасподеле гласова са троструком већином који уместо да поједностави одлучивање, чини тај систем још више сложеним. Стога ће се анализа ефеката које Ница има на одлучивање започети анализом критеријума троструке већине.

Први критеријум јесте критеријум квалификоване већине пондерисаних гласова. Приликом преговора, државе чланице су се сложиле да је циљ премеравања гласова да се обезбеди да било која добитна коалиција која испуњава праг за квалификовану већину представља разумну већину становништва, а да одлуку не може блокирати незнатна мањина. У ЕУ15 праг је износио  71.31% а  у ЕУ27 тај праг је 74.78% (258 од 345), а након пријема двадесет седме чланице 255 гласова, односно 73.91%. Са овим прагом је директно повезан и број гласова који су потребни да би се блокирала одлука. Тај број износи 88 гласова у ЕУ25, а након тога 91. Блокирајућу мањину у ЕУ15 (26 гласова) могуће је достићи гласовима три велике, или две мале и две велике, а у будућој Унији биће потребни гласови три велике и једне мале, или веће коалиције малих држава. Праг за квалификовано одлучивање постављен је више него до тада да би се надокнадило релативно скромно повећање гласова већих држава (осим Шпаније која је имала значајно увећање). Несумњиво, биће теже блокирати одлуку у Савету у проширеној Унији него раније. Пример за то: мале и средње државе – њих 14 у ЕУ27 немају довољно гласова да блокирају одлуку. Оне заједно имају 88 гласова од 91 колико је потребно за блокирање. Међутим, треба поменути и други пример: претпоставимо да ће све државе кандидати за чланство гласати против неке одлуке, при томе занемарујући њихове различите интересе који у крајњем случају осликавају поделу на „велике и мале” међу њима самима. Та калкулација доноси 108 гласова што је више него довољно да се блокира одлука.

 Критеријум већине држава чланица није постојао као услов за одлучивање у Савету пре Нице. Број држава који је био потребан за квалификовану већину представљао је и већину држава чланица у ЕУ6, ЕУ9, ЕУ12, ЕУ15. Тако на пример у ЕУ15 да би се сакупила 62 гласа колико је било потребно, требало је да гласају свих 5 великих држава (10+10+10+10+8=48) плус три средње државе (5+5+5=15) или пет великих плус 5 малих (4+3+3+3+2=15). То значи да би одлука била донета треба да гласа минимум 8 држава што за Унију од 15 држава представља већину држава. Ситуација у ЕУ27 се драстично мења из два разлога: први је премеравање гласова у корист великих држава, а други – повећање броја држава. У том случају, већина која има квалификовану већину не мора представљати и већину држава чланица. Нпр. узмимо следећу ситуацију да је за одлуку гласало свих 6 великих (29+29+29+29+27+27=170) и 7 средњих (14+13+12+12+12+12+12=87), долази се у ситуацију да се гласовима мањине држава може усвојити одлука пошто свих тринаест држава има 257 гласова. Остатку држава не преостаје могућност да блокирају одлуку, с обзиром да тај праг за ЕУ27 износи 91, а њих 14 имају 88 гласова. Из тог разлога, мале државе су инсистирале да се критеријум већине држава уврсти у услове за доношење одлука квалификованом већином.

Критеријум становништва, трећи критеријум или „помоћни” критеријум, како се може код неких аутора наћи, уведен је на захтев и у корист Немачке. То је цена коју ЕУ морала да плати, будући да је Немачка у премеравању гласова, након исцрпљујућих преговора, пристала да има исти број гласова као и Француска, Велика Британија и Италија које имају далеко мање становника од ње. Укључивањем критеријума становништва међу услове за одлучивање квалификованом већином, повећана је моћ блокирања одлука за Немачку с обзиром да она заједно са две велике државе чланице може блокирати одлуку. Доста времена на конференцији је потрошено на расправу о томе колико треба да износи проценат становништва који би био потребан да се верификује одлука донета квалификованом већином. Другим речима, колики је проценат који квалификовану већину чини квалификованом и у односу на становништво. Иако није постојао пре Нице, као формални критеријум за квалификовано одлучивање, проценат становништва који је према Уговору из Нице износи 58.2%. Мале државе биле су ближе ставу да критеријум становништва буде око 60%, док су велике, а међу њима се издвајала Немачка, захтевале да тај проценат буде изнад 60% па чак и до 68%.  И Француска, и Велика Британија су добиле већу моћ блокирања одлука преко критеријума становништва, али за то им је у коалицији била потребна и Немачка.