Управљање изван националне државе у 21. веку

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Процеси интензивирања и ширења привредних и друштвених односа којима се манифестује феномен глобализације, мењају изглед националне државе данашњице. Посматрано из угла традиционалног схватања државе, она мења природу суверенитета који постаје у извесној мери окрњен. Глобализација као феномен заокупља пажњу јавности на свим континентима, у оним државама које у највећој мери уживају у њеним плодовима у економском смислу, али и у оним другим (земље трећег света или сиромашног југа) у којима је глобализација синоним за продубљивање економских и социјалних неједнакости и сиромаштва. Предности и недостаци овог згушњавања привредних и друштвених односа тема су многих научних студија па и оне о којој ће бити речи у овом тексту ‒ студије немачког политиколога Михаела Цирна.

„Управљање са оне стране националне државе“ је студија Михаела Цирна која баца другачије светло на процес глобализације. Наиме, овај немачки политиколог бави се проблематиком кризе управљања у националним државама као последице глобализације, односно друштвене денационализације, како аутор то сам дефинише. Полазна претпоставка јесте тврдња да денационализација доводи до кризе управљања ‒ националне мере не нуде решења за многе проблеме који прелазе границе појединачне државе. То доводи до пораста броја међународних институција које настају као одговор на недостатке државног (националног) управљања. Политичка интеграција са оне стране националне државе све је уочљивија последњих деценија, али је кључно питање колико такво управљање може бити ефикасно у отклањању дефицита националног управљања.

Цирнова студија подељена је на три целине које се логички наслањају једна на другу. У првом делу студије аутор указује на тешкоће које изазивају кризу управљања у времену денационализације. Цирн је своју анализу усмерио на земље ОЕCD света (Organization for Economic Cooperation and Development) које су, по његовом мишљењу, највише захваћене кризом управљања, будући да су седамдесетих година прошлог века управо ове државе биле синоним за добро управљање. Ове државе су данас у проблему јер немају капацитете да остваре циљеве управљања који су се мењали кроз историју. Данас можемо говорити о четири циља управљања: безбедност (унутрашња и спољашња), идентитет, легитимација и благостање. Поменути циљеви нису само нормативна добра пошто их људи сматрају пожељним, већ су и функционална добра јер њихов изостанак може довести у кризу политички систем у одређеној земљи. Цирн иде и корак даље и тврди да су ова четири циља била уравнотежена у демократској држави благостања седамдесетих година 20. века, а онда су се друштвене и трговинске везе прошириле изван граница националне државе и то је значило да државе не могу више да остваре све циљеве управљања уз помоћ инструмената који су им до тада били на располагању. У моменту интензивирања денационализације, јавља се кључни фактор који ремети успешност управљања, а то је неподударање домета политичких уређења и трговинских веза.

За немачког политиколога, термин друштвена денационализација је прикладнији од устаљеног термина глобализација и наводи разлоге за такво мишљење. Иако се за многе процесе може рећи да прелазе границе националне државе (транснационалне комуникације, транснационална предузећа, загађење животне средине), не може се тврдити за сваки од њих да је глобалан. Пример за то он налази у чињеници да се светска трговина првенствено одвија између три економска блока ‒ ЕУ, НАFТА (North American Free Trade Association) и АSЕАN (Association of Southeast Asian Nations), док су најнеразвијеније земље изван овог круга. Цирн затим нуди своју дефиницију друштвене денационализације на основу које можемо закључити да се суштина денационализације односи на интензивирање размене у областима привреде, насиља, мобилности, животне средине, културе и комуникације.

У трећем и четвртом поглављу студије аутор се фокусирао на два циља управљања – безбедност и социјално благостање у денационализованом свету. Када је реч о безбедности, остварење овог циља значи испуњавање четири задатка: задатак одбране, задатак правне државе, задатак владавине и задатак заштите. Цирн стоји на становишту да су задаци одбране и правне државе успешно остварени пошто је опасност угрожавања од стране других држава готово сведена на минимум, као и заштита индивидуе од државне интервенције. Другачије говорећи, смањене су опасности које индукује држава. Када је реч о осталим задацима, ту ствари стоје нешто другачије. То су опасности које производи друштво и односе се на деловање терористичких удружења (задатак владавине) и других друштвених актера (задатак заштите). Многобројна терористичка удружења присутна на међународној сцени, затим пораст трговине дрогом и други видови криминала говоре у прилог тези да је у денационализованом свету повећан број ризика које индукује друштво. Први део студије Цирн завршава представљањем ситуације у вези са социјалним благостањем као циљем управљања и притом тврди да економско-политичко управљање највише пати од друштвене денационализације.

У другом делу аутор проблематизује управљање са оне стране државе, тј. политичку интеграцију која је све присутнија с оне стране националне државе. За њега политичка интеграција у денационализованом свету пре свега значи изградњу и јачање интернационалних и транснационалних институција. Оно што је за међународне институције пресудно јесте да државе и други друштвени актери уређују своје понашање, не очекујући заштиту од надређене централне инстанце. У складу са тим, Цирн разликује три врсте управљања: управљање које врши национална држава (governance by government), управљање уз помоћ држава (governance with government) и управљање без држава (governance without government).

Европску унију, која представља до сада најразвијенији облик регионалне политичке интеграције, посматра одвојено од осталих врста међународних институција. Цирн разликује осам типова међународних институција на основу четири дихотомије: међународни и транснационални режими, међународне и транснационалне мреже, међународне и транснационалне организације и међународни и транснационални принципи. За сваки од поменутих типова он наводи примере који су репрезентативни. Тако се режим међународне трговине, познатији као ГАТТ, помиње као пример за међународни режим чија је суштина у томе да га договарају државе међу собом и да су правила која оне утврђују обавезна за све државе потписнице (governance with government), док правила о допингу у Међународном олимпијском комитету припадају транснационалном режиму, будући да их примењују и недржавни транснационални актери (governance without government). Међународне и транснационалне мреже одликује то што оне не садрже обрасце понашања за разлику од међународних режима, већ само процедуралне норме и когнитивне заједничке чиниоце. Пример међународне мреже јесу сусрети шефова влада групе Г7 (плус Русија) док је транснационалну мрежу представио кроз тзв. научне заједнице у подручју заштите животне средине. Оно што је занимљиво јесте то што Цирн у типове међународних институција укључује и принципе. Као међународно признати конститутивни принцип он подразумева суверенитет, док је транснационални конститутивни принцип културна толеранција. Принципи су, за Цирна, општији од међународних режима зато што им се, за разлику од њих који важе само у предметном подручју, важност проширује на више подручја. Збир правила свих поменутих институција чини управљање са оне стране националне државе тј. global governance.

Поред тога, Цирн се фокусира и на феномен позитивне политичке интеграције који упоређује са негативном политичком интеграцијом, при чему је од пресудне важности садржај уређења. Код негативне политичке интеграције међународне институције забрањују државама да својим уредбама задиру у тржишне процесе националних економија, као што је случај у ЕУ. Насупрот томе, позитивна политичка интеграција храбри хармонизовање националних мера на интернационалном нивоу. Као пример за позитивну интеграцију он наводи три међународна режима у области заштите животне средине: режим киселих киша, озонски режим и режим нафтних танкера. Код свих ових режима државе су се споразумеле да спроведу одређене мере како би оствариле одређене циљеве. За разлику од позитивних режима, код негативних уређења државе се обавезују на неизвршавање.

Цирн покушава да одговори на питање да ли међународне институције држе корак са друштвеном денационализацијом. Закључак је да се у великом броју подручја јавља потреба за међународним институцијама, међутим, нису све државе нити сва подручја истовремено погођена друштвеном денационализацијом. Очигледно је да током процеса денационализације настају системски недостаци у неким доменима као што су организовани криминал или глобални еколошки ризици. Један од системских дефицита којим се Цирн бави у овој студији је и недостатак демократске могућности контроле с оне стране националне државе. Према једном схватању, демократија означава облик јавног формирања воље по коме сви заинтересовани актери имају једнаке могућности утицаја. Друго схватање пак демократију своди на систем одлука до којих се долази независно од садржаја одлучивања. Како год да схватимо демократију, о дефициту демократије изван националне државе мора се расправљати као о недостатку способности управљања.

Када се говори о демократском дефициту ЕУ, често се примедбе односе на недовољну демократичност неких њених  институција – Европског парламента, Савета министара. Иако није спорна ова врста аргумената, суштина је у томе да се код ЕУ ради о политичком систему одлучивања у више нивоа који се састоји од испреплетених система националних и европских институција. Оно што је интересантно јесте да се Цирн посебно осврће на дух заједнице као услов демократије који још увек није достигнут у Европи, иако је она у значајној мери интегрисана.

Још једна тема о којој Цирн говори јесте и политичка фрагментација. Он нам нуди објашњење везе између пораста друштвене денационализације и јачања политичке фрагментације. Оно што је кључно у овој релацији на макронивоу јесте да друштвена денационализација делује посредно на политичку фрагментацију. На микронивоу се политичка фрагментација манифестује преко јачања регионалних покрета (Шкоти у Великој Британији, Корзиканци у Француској, становници Квебека у Канади, Баски и Каталонци у Шпанији) и растуће подршке екстремно десним партијама, као и порасту расизма и ксенофобије. Тако долазимо до парадокса друштвене денационализације ‒ она доводи до истовременог интензивирања политичке интеграције и политичке фрагментације (дезинтеграције).

Цирн нам доноси аргументовано проматрање каква је заправо будућност комплексног управљања светом с оне стране националне државе у 21. веку. Он најпре указује на границе денационализације и могуће линије сукоба као претње комплексном управљању светом. Када говори о границама денационализације, Цирн тврди да друштвена денационализација напредује брзином муње, док стварање политичких инстанци с оне стране националне државе не прати у потпуности тај темпо. Такође, он заступа становиште да је сваки повратак на ренационализацију осуђен на пропаст. Свет је данас толико денационализован да опстанак оштро одвојених националних држава није могућ. Када говори о глобалним линијама сукоба, он каже да у наредних неколико деценија не види велики сукоб светских размера.

На крају, Михаел Цирн нам даје једну оптимистичну визију комплексног управљања светом. Иако сматра да је такав пројекат позитивна утопија, она се може остварити у одређеним околностима. Прво се мора схватити да појам комплексног управљања значи заједничко деловање различитих политичких равни. Коначно, Цирн износи 15 предлога за унапређење пројекта комплексног управљања светом, чијом анализом се може извести закључак да се морају испунити три групе задатака: прво преко заједничког деловања међународних, националних и субнационалних уређења унапредити социјално благостање, односно смањити економске неједнакост, затим треба демократизовати пројекат, а поред тога треба да постоје и механизми који у комплексном свету задовољавају потребу за идентитетом.