Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Структуру мађарског правосудног система обликовале су уставне промене и правосудне реформе које се спроводе од 2011. Најновија реформа донета је у децембру 2019. Мађарска има четворостепени судски систем који чине општински, окружни, регионални судови и Врховни суд. Главна улога Врховног суда (Kúria) јесте да осигура јединствену примену закона. Председник Државне канцеларије за судство (ПДКС) представља независно тело које је успостављено у складу сa Основним (Уставним) законом (Fundamental law). Ово тело бира Парламент, а поверено му је средишње управљање судовима. Државно судско веће (ДСВ) друго је независно тело у оквиру првог стуба владавине права које надгледа председника Државне канцеларије за судство и суделује у управљању судовима. Судије именује председник Републике, на препоруку председника Државне канцеларије, на темељу поретка кандидата који одреде локална судска већа.
Државно судско веће суочава се са потешкоћама у успостављању равнотеже с овлашћењима која има ПДКС. Овај орган има низ структурних ограничења која га спречавају да успешно надзире деловање ПДКС. Конкретно, ДСВ нема право да се саветује са ПДСК о законодавним предлозима који имају утицај на правосуђе. Државно судско веће има ограничену улогу у поступку именовања судија, као и именовања председника судова. Због непостојања делотворне контроле над ПДКС, повећава се могућност самовољног одлучивања у погледу управљања правосудним системом. ДСВ је критиковало претходног председника Државне канцеларије за судство због повреде права када је поништавао поступке за избор председника суда и дискреционо именовао привремене председнике суда, без одобрења ДСВ. Та ситуација је навела ДСВ да од Парламента службено затражи смену председника Државне канцеларије за судство. Надлежни парламентарни одбор је преиспитао тај захтев, а Парламент га је одбио у јуну 2019. ДСВ је изразило задовољство поводом избора новог ПДКС у децембру 2019. године, јер тај корак може довести до појачане сарадње између ове две институције.
Оно што спада у флагрантно кршење владавине права у оквиру првог стуба, јесте поступак у коме је Kúria прогласила незаконитом одлуку о упућивању захтева за претходну одлуку Суду Европске уније. На предлог главног државног тужиоца Kúria је 10. септембра 2019. донела пресуду којом је утврдила да је упућивање захтева судије окружног суда за претходну одлуку Суду Европске уније незаконито, неважним сматрајући питање које се поставља за предметни случај. Пресуда је била декларативне природе и није поништила одлуку о упућивању предмета Суду. Међутим, у октобру 2019. привремени председник Регионалног суда у Будимпешти, позивајући се изричито на пресуду Кúrie, покренуо је дисциплински поступак против судије који је издао захтев за претходну одлуку, да би у новембру повукао свој предлог.
Судије и тужиоци изложени су негативним критикама у медијима. У неколико саопштења за јавност у јануару 2020. године, Влада и провладини медији критиковали су одређене судске одлуке, укључујући оне које се односе на условни отпуст осуђеника, доделу одштете ромској деци због сегрегације у школском систему и затвореницима који се жале на услове притвора. У фебруару 2020. године Влада је најавила намеру да организује „национално саветовање” о таквим питањима повезаним с правосуђем. Адвокатска комора, удружење судија и други актери изразили су забринутост због тога, тврдећи да се на тај начин може нарушити поверење јавности и поверење у правосудни систем. Влада је на крају одустала од саветовања.
Од јануара 2020. повећане су плате судијама и успостављен је систем бонуса. Повећање плате је помак, јер су плате мађарских судија биле међу најнижима у ЕУ. Таквим повећањем доприноси се јачању независности судства. Међутим, постоји одређена забринутост у вези с могућношћу да тела која управљају судовима додељују бонусе на дискрецијској основи, без објективних и транспарентних критеријума.
Иако је решен низ питања повезаних с организацијом Државног тужилаштва, одређени елементи и даље изазивају забринутост. У децембру 2019. Парламент је двотрећинском већином поновно изабрао главног државног тужиоца на раздобље од девет година. Иако је независност утврђена законом, одређени елементи правног оквира навели су GRECO да изда препоруке за преиспитивање правила за именовање главног државног тужиоца како би се тај орган заштитио од политичког утицаја. GRECO је уједно препоручио увођење строгих критеријума за вођење и оправдавање одлука о одузимању предмета подређеним државним тужиоцима и позвао на преиспитивање начина на који се решавају дисциплински поступци.
Укупно гледајући, степен дигитализације судова је висок. Мађарска се налази на врло високом месту када је у питању доступност електронских средстава с обзиром на то да шира јавност има могућност интернет приступа објављеним пресудама. Осим тога, Мађарска постиже врло добре резултате у погледу коришћења алтернативних начина решавања спорова. Мере које је донела Влада као одговор на пандемију болести KОВИД-19 утицале су на функционисање судова. Влада је, на предлог председника Државног уреда за судство, председника Kúriе и главног државног тужиоца, 14. марта 2020. уредбом одредила да се, осим за одређене хитне предмете, на неодређено време обустави рад мађарских судова. Међутим, 30. марта 2020. уредба је постала неучинковита па је тако Влада 31. марта 2020. увела измене закона ради олакшавања рада правосудног система током „стања опасности”. У грађанским и управним предметима ефикасност је висока. Међутим, још увек нису успостављена делотворна правна средства у случајевима неразумно дугог трајања поступка.
Координирање активности за борбу против корупције у Мађарској спроводи Национална служба заштите, под надзором Министарства за унутрашње послове. Истрага и кривично гоњење случајева корупције у јавном сектору спадају у искључиву надлежност Одељења за истраге Државног тужилаштва и пет регионалних уреда.
Кривични законодавни оквир за борбу против корупције углавном је успостављен. Кривични закон укључује релевантне дефиниције корупције и сродних кривичних дела. У априлу 2020. године у Парламенту је поднет нацрт закона са циљем узимања у обзир препорука Радне групе ОЕЦД-а за борбу против подмићивања, односно за измену дефиниције „страни јавни функционер”, како би се појаснило да тај израз укључује функционере страних јавних предузећа.
Различита тела деле надлежност за борбу против корупције. Национална служба заштите под надзором Министарства за унутрашње послове, надлежна је за координирање политика за борбу против корупције. Од реформе Закона о кривичном поступку од фебруара 2019. истрага и кривично гоњење случајева корупције у јавном сектору спадају у искључиву надлежност Одељења за истраге Канцеларије главног државног тужиоца и пет регионалних уреда. Одељење истражује сложене случајеве корупције које су починиле или укључују особе које уживају имунитет, стране јавне функционере, председника Републике, премијера, чланове Владе. Државна канцеларија за ревизију исто је важна за спровођење политика за борбу против корупције, посебно у оквиру својих функција надзора над државним институцијама и финансирањем политичких странака. Уједно, она спроводи редовна национална истраживања о интегритету.
Иако је кривично гоњење предмета корупције на високом нивоу покренуто у неким случајевима, та се кривична дела и даље тек ограничено спроводе. Према бројчаним подацима повећао се број евидентираних поступака за кривична дела повезана с корупцијом: 984 за 2016, 1 123 за 2017. и 2 046 за 2018. Међутим, број особа које су осуђене за та дела остао је готово исти: 250 у 2018, 254 у 2017. и 351 у 2016. Иако је Државно тужилаштво покренуло мањи број истрага повезаних с корупцијом против посланика у Парламенту из владајуће странке, није дошло до покретања кривичног гоњења ових високих државних функционера.
Након истека претходног програма за борбу против корупције у јуну 2020. Влада је донела нови програм којим је обухваћено двогодишње раздобље (2020–2022). Стратегија је, као и претходни стратешки програми, усмерена на интегритет у јавној управи и садржи мере повезане са јачањем е-управе и аутоматским доношењем одлука за спречавање корупције. У склопу оквира за унапређење интегритета важну улогу имају интерни саветници за интегритет у јавним телима. Међутим, стратешки оквир за борбу против корупције не укључује деловање у другим подручјима релевантним за спречавање корупције, попут финансирања политичких странака, извештавања о имовинском стању или регулисања лобирања. Не бави се ни ризицима повезаним с клијентелизмом, пристраношћу и непотизмом у јавној управи на високом нивоу или онима који произлазе из блиских веза између предузећа и политичких актера. Према истраживању о интегритету из 2019. које је спровела Државна канцеларија за ревизију, највећи степен ризика од корупције израчунат је за државна тела (50%), тела локалне управе (51%) и установе високог образовања (50%).
Мађарска има свеобухватан систем извештавања о имовинском стању. У складу с тим, посланици у Парламенту, државни функционери и јавни службеници морају да пријаве своју имовину и евентуалне сукобе интереса. Ипак, провере се темеље на пријављивању сумњи. Провера је задатак послодавца јавног функционера или Парламентарног одбора за имунитете и акредитације посланицима у Парламенту и високим државним функционерима. Пријава сумње у погледу неоправданог повећања имовине може довести до поступка провере који спроводи Државна управа за порезе и царине. GRECO је издао низ препорука за питања повезана с делотворним надзором и извршењем захтева у погледу правила понашања, сукоба интереса и извештаја о имовинском стању за посланике у Парламенту, а примена тих препорука још није почела.
Активности лобирања у Мађарској нису у целости уређене. Ревидирано је законодавство о лобирању из 2010, чиме су јавни службеници постали обавезни да откривају контакте с лобистима. Јавни функционери дужни су да писмено обавесте надређеног ако одређени састанак са лобистима представља ризике за интегритет организације. Надређени може забранити састанак или га условити присуством треће особе. Међутим, не предвиђа се обавезна регистрација лобиста нити обавеза откривања или пријављивања контаката с лобистима независном контролном телу. GRECO је указао на потребу да се повећају стандарди интегритета и донесе кодекс понашања за посланике у Парламенту, као и да се осигура делотворан надзор и извршење захтева у погледу правила понашања и сукоба интереса.
Мађарска има посебно законодавство за заштиту узбуњивача. Законом о заштити узбуњивача осигурава се анонимност узбуњивача и омогућује подношење притужби електронским путем, коришћењем одређеног канала за извештавање, којим управља Повереник за основна права. Међутим, он има само ограничена овлашћења у односу на пријаве које су поднете у његовом уреду. У пракси, примарни задатак је да проследи ту пријаву надлежним телима. Те се пријаве не преносе аутоматски органима кривичног гоњења, већ истрагу прво спроводи саветник за интегритет предметне институције.
Заштита слободе изражавања и медијског плурализма у Мађарској предвиђена је Основним законом, као и секторским законодавством (Закон о медијима и Закон о слободи штампе). Право на приступ информацијама од јавног значаја признато је Основним законом и изражено у Закону о слободи информисања. Законом о медијима успоставља се Национално тело за медије и инфокомуникације (Тело за медије), чији је орган за доношење одлука Веће за медије.
Иако Тело за медије располаже одговарајућим ресурсима, угрожени су независност и делотворност Већа за медије. Веће за медије састоји се од председника и четири члана које бира Парламент. Правила за именовање осмишљена су ради давања предности политичком консензусу при именовању чланова. У пракси та правила нису спречила владајућу странку да предложи свих пет чланова. Такође, забележен је средњи ризик (53%) у погледу независности и делотворности Већа за медије.
Форум главних уредника у Мађарској је секторска невладина организација основана 2012. На добровољној основи окупља уреднике свих главних електронских и штампаних медија у Мађарској. Главни циљеви укључују стављање већег нагласка на етику у процесу образовања новинара, припрему смерница, промицање најбољих пракси у етичком новинарству и повећање поверења у медије.
У Мађарској је плурализам медијског тржишта висок. Уредбом Владе спајање 470 медијских кућа наклоњених Влади у медијски конгломерат КЕСМА у новембру 2018. године, било је изузето од надзора Тела за заштиту конкуренције и Тела за медије, тако да је проглашено „спајањем од стратешке националне важности” чиме се спречио надзор надлежних тела над тим поступком. Уставни суд одбио је захтев који је поднела четвртина посланика у Парламенту оспоравајући ову Уредбу Владе. Уставни суд утврдио је да је искључиво у оквиру овлашћења Владе да одређује ствари од „стратешке националне важности” и да се ниједан елемент спајања не може тумачити као неминовно угрожавање медијског плурализма у земљи.
Транспарентност власништва над медијима није регулисана у секторском законодавству. Закон о медијима садржи детаљна правила за спречавање концентрације власништва на медијском тржишту. Међутим, у извештају о праћењу медијског плурализма за 2020. наводи се да се сматра да ситуација у погледу транспарентности власништва над медијима представља висок ризик (75%).
Државно оглашавање омогућује Влади да врши огроман политички утицај на медије. Према подацима, подручје политичке независности представља највећи ризик за слободу и плурализам медија у Мађарској (82%). Претходно споменути конгломерат КЕСМА сматра се врхунцем тог процеса у погледу провладиних медија. Оно што додатно погоршава ситуацију јесте непостојање закона и транспарентности при расподели државног оглашавања, што је довело до тога да представља највећи могући степен ризика (97%).
Отежан је приступ информацијама од јавног значаја. Судске пресуде којима се поништавају негативне одлуке јавних тела често су непримењиве у пракси, иако је меродавно законодавство јасно, а судови су склони одобравању приступа новинарима и широј јавности. Посебни известилац Уједињених нација је 2016. препоручио Мађарској да преиспита законске одредбе које се односе на слободу информисања и заштиту података како би се гарантовао слободан и неконтролисан приступ информацијама од јавног значаја. Законом о слободи информисања предвиђа се да свако „тело које обавља јавне дужности” мора омогућити приступ подацима од јавног значаја над којима има контролу, ако се то затражи, уз изузетке прописане тим законом. Мађарска је 2013. изменила Закон о слободи информисања ради спречавања „противправних” захтева за информацијама.
Независни медији се суочавају са системском опструкцијом и застрашивањем. Организација Mérték Média Monitor известила је да на темељу прихода провладини медији контролишу око 80% тржишта информативних медија. Истраживање које је спровео Савез за грађанске слободе 2019. и током пандемије 2020. указује на „системско ометање рада независних медија”, међу осталим, игнорисањем новинарских захтева, ограничавањем физичког приступа новинарима и дискредитовањем, стигматизацијом и застрашивањем извора. Нису забележени физички напади на новинаре и друге медијске раднике.
Мађарска је парламентарна република с једнодомним парламентом. Бројне су институције задужене за осигуравање противтеже овлашћењима законодавне и извршне власти, укључујући Уставни суд, Државну канцеларију за ревизију и Повереника за основна права. Смањено је коришћење јавног саветовања и процене учинка приликом усвајања закона. Мађарским законодавством предвиђена је обавезна употреба јавног саветовања, као и еx ante и еx post процена учинка. У пракси су саветовања и процене учинка често само формални или симболични. Уставни суд има улогу оцене уставности закона и судских одлука.
Влада је 11. марта 2020. као одговор на пандемију прогласила „стање опасности”. Парламент је 30. марта 2020. донeо нови закон, којим се Влади омогућује да својом уредбом укине било који закон. Додељена овлашћења за ванредне ситуације чиниле су се врло широким, посебно с обзиром на комбиновани учинак њихове широке дефиниције и недостатак јасно одређеног трајања. Одређене мере донете на темељу тих овлашћења изазвале су сумње у њихову нужност и пропорционалност те су ометале пословне активности и стабилност регулаторног окружења. Влада је укинула „стање опасности” 18. јуна 2020. и прогласила „ванредно стање због угрожености јавног здравља” до 18. децембра 2020. Примењивост неких хитних мера проширена је и изван „стања опасности”.
Нова правила о поступку подношења уставних жалби уведена су законодавним актом у децембру 2019. Као резултат ове законодавне реформе, управна тела могу пред Уставним судом оспорити судску одлуку која је већ постала правоснажна ако се њоме крше њихова права и умањују овлашћења која су им додељена на темељу Основног закона. Таквим решењем доводи се у питање начело правне сигурности.
У октобру 2019. Пододбор УН-а за акредитације (SCA) заузео је став да информације које је дао Повереник за основна права нису показале да су предузете довољне мере за решавање свих проблема у подручју људских права, да се Повереник није довољно заузимао за заштиту свих људских права. То се посебно односило на став Повереника о „Закону о организацијама које се финансирају из иностранства”. SCA је уједно препоручио веће залагање да се тој институцији осигурају одговарајућа финансијска средства.
Цивилно друштво је и даље под притиском, посебно када критикује Владу. У јуну 2020. Суд Европске уније утврдио је да је мађарско законодавство о транспарентности организација цивилног друштва које се финансирају страним средствима, донето у јуну 2017. године, неспојиво са слободом кретања капитала, као и с правом на слободу удруживања и правима на заштиту приватног живота и личних података зајамчених Повељом о основним правима. Према том закону, цивилне организације које примају донације из иностранства морају се регистровати на мађарским судовима као „организације које примају страну помоћ”, ако износ донација које примају из других држава чланица или из трећих земаља током једне године прелази утврђени праг. При регистрацији морају, између осталог, навести и име донатора чија је донација досегла или премашила износ од 500 000 форинти (приближно 1 400 евра) и тачан износ донације. Те се информације затим објављују на јавној електронској платформи. Предметне цивилне организације морају на својој почетној страници и у свим својим публикацијама навести да су „организације које примају страну помоћ”.
У припреми су законодавне мере потребне за извршење пресуде Суда правде. У новембру 2019. Комисија је покренула поступак против Мађарске пред Судом Европске уније у вези са законодавним актом (који је Влада назвала „Зауставите Сороша”) којим се инкриминише организовање помоћи коју нуди било која особа у име националних, међународних и невладиних организација особама које желе поднети захтев за азил. Овај поступак је још увек у току.
Остави коментар