Борба против корупције и слобода изражавања у Србији –други и трећи стуб владавине права

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Борба против корупције има важну улогу у одржавању владавине права. С друге стране, плурализам медија и слобода изражавања представљају кључне покретаче владавине права, демократске одговорности и борбе против корупције. На тај начин су ова два стуба директно повезана. Независни и плуралистички медији, посебно истраживачко новинарство, играју важну улогу у надзору јавних послова, откривању могућих кршења корупције и интегритета, подизању свести и промоцији интегритета.

Општи закључак који нам Европска комисија у последњем Годишњем извештају о напретку Србије из октобра 2020. године даје, почива на тези да је Србија остварила известан ниво припремљености у погледу борбе против корупције. Ако би се посматрао напредак у односу на прошлогодишње препоруке, може се рећи да је тај напредак ограничен. Још увек не постоји делотворан механизам координације који би операционализовао циљеве политике превенције и делотворно се бавио корупцијом. С друге стране, предузети су оперативни кораци за јачање овлашћења и обезбеђивање независности Агенције за борбу против корупције, као и за јачање њених капацитета ради спровођења Закона о спречавању корупције након његовог ступања на снагу септембра 2020. године.

Србија је наставила да спроводи Закон о организацији и надлежности државних органа у сузбијању организованог криминала, тероризма и корупције. Промене које је донео овај Закон дале су неке резултате у погледу окончаних случајева борбе против корупције у посебним одељењима за сузбијање корупције у вишим тужилаштвима и посебним судским одељењима. У 2019. години поднете су кривичне пријаве против 3577 лица. Подигнуте су оптужнице против 583 лица. Судови су осудили 399 лица у првом степену на основу оптужница ових посебних одељења (332 лица 2018. године).

У вези са корупцијом на високом нивоу, на основу оптужница Тужилаштва за организовани криминал, судови су донели првостепене пресуде против 30 лица у 2019. години (у поређењу са 41 у 2018. и 50 у 2017. години). У 3 случаја наложено је одузимање имовине (у поређењу са 2 у 2018. години). Комисија стоји на становишту да Србија још увек треба да покаже уверљиве резултате када је реч одузимању имовине у случајевима корупције.

У погледу спречавања корупције, Агенција за борбу против корупције је 2019. године објавила 63 мишљења која се односе на захтеве о сукобима интереса (77 за 2018. годину). Агенција је покренула 159 поступака (151 за 2018. годину) у вези са акумулацијом функција без претходног одобрења Агенције и 151 поступак за друге ситуације везане за сукоб интереса или непотизам (166 за 2018. годину).

Свеобухватна и на доказима заснована оцена приступа информацијама од јавног значаја није могућа, јер већина органа власти не испуњава обавезу достављања података Поверенику за информације од јавног значаја у вези са захтевима грађана за информације. Повереник је утврдио да је било основано 4321 или 83% (3444 или 87% током 2018. године) жалби грађана, међу којима се већина односи на ћутање управе. То значи да су органи власти морали да пруже информације које су захтевали грађани према Закону о приступу информацијама од јавног значаја.

У 2019. години судови у Србији су примили 152 нова предмета на основу Закона о заштити узбуњивача (2018. године било је 122 предмета). Потребно је обезбедити заштиту узбуњивача у случајевима корупције на високом нивоу, између осталог и да би се ојачало поверење у институције. Извештаје узбуњивача треба испитати у складу са законом, као у случају „Крушик“.

Ревидирани Закон о спречавању корупције, претходно познат као Закон о Агенцији за борбу против корупције, донет је у мају 2019. године. Између осталог, он предвиђа повећање овлашћења Агенције и побољшање њеног деловања како би се спровеле ГРЕКО препоруке (ГРЕКО ‒ Група држава за борбу против корупције је антикорупцијско тело које чине све државе Савета Европе, са придодатим чланицама Белорусијом, Казахстаном и САД).

Постепено јачање ресурса и капацитета Агенције је у току. Нови Закон треба да се спроводи у складу са ГРЕКО препорукама и да обезбеди постојање веће независности, кредибилитета и одређивања приоритета у раду Агенције. Агенција је до јуна 2020. године имала 87 попуњених сталних радних места (у поређењу са 80 у 2018. години). Поред тога, одржаване су редовне обуке како би се обезбедило спровођење новог закона о спречавању корупције.

Годишњи извештај Агенције за борбу против корупције за 2018. годину је у мају 2019. године поднет Скупштини која је усвојила закључке о њему. Закон о лобирању ступио је на снагу у августу 2019. године. Агенција је усвојила неопходне подзаконске прописе и регистре, али поред тога током 2019. године она није спроводила кампање за подизање нивоа јавне свести и укључености грађана.

Ситуација у секторима који су нарочито подложни корупцији углавном је непромењена. Они обухватају јавне набавке, инфраструктурне пројекте, здравствену заштиту, образовање, грађевинарство и просторно планирање и јавна предузећа. Нови Закон о јавним набавкама садржи одредбе о откривању и спречавању корупције током процеса набавки.  Нема конкретних побољшања у погледу транспарентности и процене и ублажавања ризика од корупције у овим областима. Идентификовани су ризици од корупције у спровођењу јавно-приватних партнерстава.

Од 102 локалне самоуправе које су усвојиле планове за борбу против корупције, 28 је основало тело за праћење њихове примене, углавном у складу с моделом Агенције за борбу против корупције. Укупно посматрано, није било конкретних побољшања у вези с напорима за борбу против корупције на локалном нивоу. Савет за борбу против корупције, у својој улози саветника Владе, још увек не ради у пуном саставу: именовано је само 7 од 13 чланова.

Србија је наставила да спроводи Закон о организацији и надлежности државних органа у сузбијању организованог криминала, тероризма и корупције. Посебна одељења за борбу против корупције у Вишим тужилаштвима у Краљеву, Нишу, Новом Саду и Београду имају укупно 45 заменика јавних тужилаца (44 у 2018. години). У посебном одељењу у Београду постоји девет нових радних места за заменике тужилаца. Тужилаштво за организовани криминал, које је надлежно за случајеве корупције на високом нивоу, нема довољно запослених. Исти случај је и са одељењем Вишег суда у Београду које је надлежно за корупцију.

Дошло је до одређеног побољшања у погледу функције интерне контроле у телима која подлежу ревизији Државнe ревизорскe институцијe. Међутим, укупно посматрано, оно је и даље слабо. Државна ревизорска институција наставила је с ревизијом финансијских извештаја корисника јавних средстава у 2019. години, а ревидирала је њих 159. Утврђено је да око 57% (76,5% за 2018. годину) тела која подлежу ревизији Државне ревизорске институције није на одговарајући начин успоставило функцију интерне ревизије.

Србија је потписница свих међународних конвенција о борби против корупције. Правни оквир за борбу против корупције углавном постоји. Закон о спречавању корупције ступио је на снагу септембра 2020. године. Усвојене су измене и допуне Закона о Агенцији за борбу против корупције, Закона о финансирању политичких активности и Закона о јавним предузећима ради појашњења одредаба о забрани употребе јавних средстава за изборне кампање. Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја треба додатно изменити и допунити. Правни оквир за заштиту узбуњивача мора бити усклађен с новим правним тековинама ЕУ.

Када је реч о транспарентности и интегритету јавне управе, није дошло до значајног смањења прекомерног броја вршилаца дужности на вишим руководилачким позицијама, а лица која нису државни службеници се и даље именују као вршиоци дужности након законског рока (1. јул 2019. године), што је у супротности са Законом о државним службеницима.

Србија је донела Закон о пореклу имовине, који предвиђа додатне правне могућности и људске ресурсе за пореску управу да проверава имовину физичких лица у односу на пријављени приход и опорезује сву непријављену имовину на основу посебне тарифе. Његова примена мора бити недискриминаторска и не сме бити подложна корупцији.

Национална стратегија за борбу против корупције (2013–2018) је престала да важи, а о наредном стратешком оквиру и механизму координације тек треба донети одлуку. Озбиљно се касни с бројним корацима за делотворно спровођење и праћење ове стратегије и њене накнадне стратегије, као и релевантних одељака Акционог плана за Поглавље 23.

На основу препорука Комисије Србија треба да:

1. унапреди евиденцију о истрагама, оптужницама и правноснажним пресудама у случајевима корупције на високом нивоу, укључујући и одузимање имовине стечене кривичним делом;
2. делотворно спроведе законодавство које се односи на спречавање корупције у складу с правним тековинама ЕУ, међународним споразумима и ГРЕКО препорукама, како би се ојачала улога Агенције као кључне институције у делотворнијој борби против корупције;
3. усвоји нову стратегију за борбу против корупције подржану уверљивим и реалистичним акционим планом, као и ефикасним механизмом координације.

Када је реч о трећем стубу владавине права – слободи изражавања и плурализму медија, Комисија закључује да је Србија остварила известан ниво припремљености. У јануару 2020. године усвојена је нова медијска стратегија која је израђена на транспарентан и инклузиван начин и која идентификује главне изазове повезане са слободом медија у Србији. Међутим, примена нове стратегије још није започела и није забележен никакав конкретан напредак у погледу побољшања свеукупног окружења за остваривање слободе изражавања. Остале прошлогодишње препоруке тек треба да се реализују и стога и даље важе. Случајеви претњи и насиља над новинарима и даље су забрињавајући, а целокупно окружење за несметано остваривање слободе изражавања треба даље ојачати, укључујући и у пракси. Транспарентност власништва над медијима и расподела буџетских средстава, посебно на локалном нивоу, тек треба да се успоставе. Што се тиче медијског праћења изборне кампање, ODIHR је у свом прелиминарном извештају утврдио да су и новоосновани надзорни одбор у Народној скупштини и Регулаторно тело за електронске медије (РЕМ) били пасивни, иако је РЕМ био активнији у завршној фази кампања. ODIHR је такође открио да већина ТВ канала са националном фреквенцијом промовишу Владину политику и да је неколико медија који су нудили алтернативне погледе имало ограничен досег и нису били ефикасна противтежа.

Нову медијску стратегију израдила је на транспарентан и инклузиван начин радна група састављена од медијских удружења и јавних званичника. Она идентификује главне изазове повезане са слободом медија у Србији и утврђује мере за њихово решавање. Иста радна група која је израдила стратегију започела је израду акционог плана који обухвата прве три године дефинисане стратегијом. Стварни утицај стратегије на целокупно окружење битно за слободу медија у Србији мораће да се процени током њене примене.

Стална радна група за безбедност новинара помогла је да се повећа размена информација између полиције, тужилаштва и удружења медија. У мају 2020. године Заштитник грађана је потписао споразум са седам медијских удружења и сва три новинарска синдиката о успостављању платформе за регистрацију случајева притисака на новинаре. Ова иницијатива се заснива на раније успостављеној пракси удружења медија да објављују годишње статистичке извештаје. Једно од медијских удружења пријавило је пораст укупног броја претњи и напада, са 30 случајева у 2018. на 67 случајева у 2019. години. Након што је Стална радна група анализирала Кривични законик, Републичко јавно тужилаштво (РЈТ) израдило је обавезно упутство о понашању јавних тужилаца у кривичним предметима насиља над новинарима. Контакт особе у тужилаштвима за кривична дела мотивисана предрасудама или мржњом похађале су обуке везане за безбедност новинара.

Међутим, случајеви претњи, застрашивања и насиља над новинарима и даље представљају изазов, посебно на локалном нивоу. Према информацијама РЈТ, у вези са оним делима која испуњавају услове за кривично гоњење, до краја децембра 2019. године од 59 предмета које је РЈТ покренуло 2019. године, РЈТ је радило на 47 предмета (повећање у поређењу са 34 предмета у 2018. години), а 12 предмета је одбачено због непостојања правне основе за кривични поступак. Око пет предмета је завршено осуђујућом пресудом, док се за преостала 42 предмета наставља кривични поступак.

Независност РЕМ-а треба ојачати како би се омогућило да ефикасно заштити плурализам медија. Као резултат међупарламентарног дијалога који је потпомогао Европски парламент, три упражњена места у Савету РЕМ-а попуњена су у децембру 2019. године, после трогодишњег одлагања. Два друга члана поднела су оставке у јануару 2020. године и замењена су у фебруару 2020. године. Његов мандат је, између осталог, надгледање електронских и штампаних медија током изборне кампање.

Током изборне кампање РЕМ је објављивао недељне извештаје о мониторингу медија, фокусирајући се на време додељено различитим листама кандидата. Методологија РЕМ-а тек треба да се разјасни у вези са његовим избором да присуство аналитичара у етру рачуна као посебну категорију, док је истовремено признао да аналитичари понекад могу да подржавају одређене политичке странке.

Говор мржње и дискриминишући речник често се користе и толеришу у медијима. Вербални напади и кампање блаћења против новинара интензивирали су се у периоду пре избора. Савет за штампу наставио је да бележи пораст кршења новинарског кодекса професионалног понашања у штампаним медијима. Често одбијање јавних тела да открију информације или ћутање управе, након захтева поднетих у складу са Законом о слободном приступу информацијама од јавног значаја, и даље ометају рад новинара.

Током целокупног извештајног периода примећено је да јавни радио-дифузни сервиси неуравнотежено представљају плурализам јавних ставова. Потребно је унапредити јавни радио-дифузни сервис на језицима мањина, нарочито у погледу Радио телевизије Србије (РТС). Упркос повећању претплате, привремена природа модела финансирања – комбинација претплате, буџетских субвенција и комерцијалних доприноса – оставља јавне емитере рањивим у погледу политичког утицаја.

Политички и економски утицај на медије и даље представља разлог за забринутост. Нова српска медијска стратегија идентификовала је недостатак транспарентности у власничким структурама и одсуство правичности у финансирању из државних извора, попут суфинансирања медијских садржаја и расподеле средстава за оглашавање од стране државе, државних компанија и буџета локалних самоуправа. Извештајни период карактерише велики број продаја и аквизиција медијских компанија. Неколико компанија купио је „Телеком Србија“, у коме већински удео има држава. Пандемија COVID-19 резултирала је погоршањем економске ситуације медија у Србији, који су погођени критичним смањењем прихода од оглашавања.

На основу препорука Комисије Србија треба да:

1. примени своју нову медијску стратегију на транспарентан и инклузиван начин, фокусирајући се приоритетно на стварање повољног окружења у којем се несметано може остварити слобода изражавања и обезбеђивање да органи за спровођење закона и судске власти правилно и брзо реагују на претње, физичке нападе, насиље и случајеве нарушавања приватности над новинарима и блогерима;
2. обезбеди пуну примену медијских прописа и јачање независности Регулаторног тела за електронске медије и повећање његовог капацитета за проактивни рад;
3. обезбеди одговарајуће финансирање јавних радио-дифузних услуга, транспарентног и правичног суфинансирања медијских садржаја који служе јавном интересу и повећане транспарентности власништва медија и оглашавања.