Бирократија и држава

Аутор: Лазар Слепчев, политички аналитичар и филозоф

Бирократија је појам који се најчешће доживљава, у најмању руку, неблагонаклоно. Под бирократијом углавном подразумевамо бесмислене формалности на које се траћи време, спорост и узалудне компликације.

У домену политике, под бирократијом се подразумева административни државни апарат, односно огроман број државних службеника и званичника који су задужени да спроводе владину политику. Други се ослањају на Макса Вебера и на бирократију гледају као на посебан облик организације који се не налази само у влади већ и у свим сферама савременог друштва. Међутим, оно што је сигурно, јесте да је с повећањем владе и одговорности бирократија добијала све важније место у политичком животу. Државни службеници не могу се више сматрати пуким административцима, односно онима који само спроводе политику. Напротив, они су кључни актери у политичком процесу, а понекад и воде своје државе. Иза фасаде представљања и демократске одговорности може се налазити „владавина чиновника“. Отуда је контрола бирократске моћи један од највећих проблема савремене политике и тешко га је решити у било ком политичком систему.

Питање бирократије изазива велике политичке страсти. У данашње време оне су увек негативне. Либерали критикују бирократију због недовољне отворености и недовољне одговорности. Социјалисти је оптужују да је средство класног потчињавања, док нова десница приказује бирократе као људе који служе себи самима и по природи су неефикасни. У основи тих супротстављених гледишта налази се дубље неслагање о самој природи бирократије. Једноставно, овај појам коришћен је на толико различитих начина да је покушај да се да свеобухватна дефиниција нереалан.

У академском изучавању бирократије, преовладавало је дело Макса Вебера. По њему, бирократија је „идеалан тип“ владавине, заснован на систему рационалних правила, насупрот традицији или харизми. Он је одредио скуп начела која наводно одликују бирократску организацију. Најзначајнија су:

• Домени овлашћена строго су одређени и потврђени, и регулисани законима или правилима,
• Постоји чврсто структурисана хијерархија, која обезбеђује да, у оквиру ланца команде, одређене више службе надгледају ниже,
• Посао се обавља на основу писаних докумената и система архивирања,
• Власт званичника је безлична и у потпуности проистиче из положаја које заузимају, а не личног статуса,
• Бирократска правила довољно су прецизна да до крајњих граница смањују коришћење личног суда,
• Именовање и напредак у оквиру бирократије заснивају се на професионалним критеријумима, као што су обученост, стручност и административне вештине.

Према Веберу, основно обележје бирократије је њена рационалност, јер одржава поуздана, предвидљива и пре свега делотворна средства друштвене организације. Он сматра да је бирократија посебан облик организовања који се јавља у савременом друштву и да је њено увећање незаустављиво.

Када је реч о основним функцијама бирократије, најчешће се издвајају:

• Вођење администрације,
• Давање политичких савета,
• Артикулација и агрегација интереса,
• Одржавање политичке стабилности.

Основна функција бирократије је да примењује или спроводи право и политику, дакле њој је поверено да администрира владине послове. Зато се понекад бирократија означава као „администрација“, а политичка извршна власт као „влада“. Ова разлика подразумева да се може повући јасна граница између улоге креирања политике, коју имају политичари, и улоге спровођења политике, коју обавља бирократија.

Политички значај бирократије у највећој мери произлази из њене улоге најважнијег извора политичких информација и савета који стоје на располагању влади. Ова политичка улога доприноси да се највиши државни службеници, који имају свакодневни контакт са политичарима и од којих се очекује да делују као политички саветници, разликују од чиновника средњег и нижег нивоа који се више баве рутинским административним пословима. Зато се расправа о политичком значају бирократије углавном води о овој елитној групи највиших службеника.

Иако то никако није њена формална функција, бирократија често доприноси артикулацији, а понекад и агрегацији интереса. Бирократе долазе у контакт са интересним групама по природи свог задатка да спроводе политику и учествују у њеној формулацији и давању савета. Овај контакт је појачан због корпоративистичких кретања која су замаглила разлику између организованих и интересних група и владиних тела. Међутим, када се интереси група поклопе са интересима бирократије, може доћи до стварања политичке мреже коју демократски политичари никако не могу да уклоне.

Важна функција бирократије је и да обезбеди стабилност и континуитет политичког система. Ова улога посебно се сматра значајном у земљама у развоју, где група обучених професионалних службеника представља једину гаранцију да ће се власт вршити организовано и поуздано. Та стабилност у великој мери зависи од статуса бирократа као сталних и професионалних јавних службеника.

Потреба за контролисањем бирократије указује на различите бојазни. Пре свега, неконтролисана моћ бирократије доводи до пропасти представничке и одговорне владе. Да би политичка демократија имала тежину, именовани званичници морају да буду одговорни политичарима који су пак одговорни укупној јавности. Наравно, према једној од дуго постојећих критика либералне демократије, иза фасаде партијског такмичења и одговорности према јавности налази се укорењена моћ бирократа који никоме нису одговорни. То је разлог због којег морају да се установе гаранције у борби против корупције, лоше администрације и самовољног вршења власти.

У сваком случају, и са свим својим врлинама и манама, била, дакле, брза или спора, мала и оперативна или прегломазна, ефикасна или не, бирократија ће још дуго, као што је уосталом кроз историју то стално и било, бити кључни стуб државне организације. Свака дражава нужно мора имати неку врсту сервиса, који ће на мање или више стручан и професионалан начин бринути о нормалном функционисању њеног постојања и опстајања.