Еколошка политика у Србији – степен усклађености са европском еколошком политиком

Еколошка политика у Србији – степен усклађености са европском еколошком политиком

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Еколошка политика, формално посматрано, спада у „млађе“ јавне политике Европске уније будући да ова политика добија своје место тек у Јединственом европском акту 1987. године. Заправо, она никако није млада ако се погледа скоро педесетогодишња историја усвајања еколошких прописа у Заједницама. Она тек Јединственим европским актом добија уговорну основу где се у члану 100. каже да ће еколошка политика бити у надлежности Заједнице у циљу комплетирања заједничког тржишта. Данас еколошка политика ЕУ представља једну од најобимнијих политика ЕУ.

Обимност еколошке политике, али и трошкови усклађивања, представљају велики изазов за државу која се припрема за чланство. Међутим, са истим проблемима су се сусретале све нове чланице, и неретко добијале могућност да целокупно усклађивање са стандардима ове политике буде потпуно завршено након прелазног периода од момента ступања у чланство. Данас је таква пракса делимично промењена, па се од Србије очекује да што више усвоји и примени стандарде еколошке политике до тренутка формалног ступања у чланство и самим тим изазови европеизације еколошке политике у Србији су већи.

Еколошка политика на нивоу Заједнице пре 1973. године, постојала је само у траговима. Данас она представља политику која се најбрже развија. Први европски Закон о животној средини усвојен је 1959. године, док се Први акциони програм животне средине појавио 1973. године. У САД-у, Агенција за заштиту животне средине основана је 1970. године, паралелно са  усвајањем Акта о чистом ваздуху и Закона о чистој води из 1972. године.  У Савезној Републици Немачкој, Вили Брант укључио је заштиту животне средине у своју изборну платформу 1969. године. Нешто касније, као канцелар, у октобру 1971. године, покренуо  је званичну политику заштите животне средине. Француска је отишла даље, постала је прва европска земља која је успоставила Министарство животне средине.

У Србији су данас очигледне последице вишедеценијског занемаривања животне средине што је резултат више чинилаца: систем самоуправног социјализма није успео да усагласи индустријски развој са бригом о животној средини, негативни ефекти економских санкција и сукоба у региону. Секретаријат за заштиту животне средине, који је основан 1989. године, уводи у будућу институционализацију еколошке политике у Србији. Тек 1991. године, Србија је добила Министарство за заштиту животне средине. Исте године, усвојен је Закон о заштити животне средине, најважнији закон у домену еколошке политике, а одмах након тога уследило је доношење посебних закона који су се детаљније позабавили појединим секторима.

Закон о заштити животне средине из 1991. године постао је концептуално превазиђен и застарео почетком 21. века. Нови Закон ушао је у скупштинску процедуру неколико година касније – током 2004. године, а усвојила га је Народна скупштина Републике Србије крајем исте године.

Актери еколошке политике у Србији, према Закону о заштити животне средине су: а) Република; б) Аутономна Покрајина; в) јединица локалне самоуправе; г) предузећа, друга домаћа и страна правна лица и предузетници који у обављању привредне и друге делатности, користе природне вредности, угрожавају или загађују животну средину; д) научне и стручне организације и друге јавне службе; ђ) грађани, групе грађана, њихова удружења, професионалне или друге организације.

Следи укратко преглед еволуције једног од кључних актера у креирању еколошке  политике Министарства задуженог за еколошка питања, пратећи га од почетка 21. века до данас. Неколико деценија касније, након што су то учиниле развијене европске државе, у Србији је 2001. године успостављено Министарство здравља и заштите животне околине (са унутрашњом јединицом Управа за заштиту животне околине) које није било дугог века 2001-2002.; наследило га је Министарство за заштиту природних богатстава и животну средину 2002-2004. (са унутрашњом јединицом Управа за шуме); затим је у следећој Влади овом Министарству придружен и сектор науке – Министарство за науку и заштиту животне средине 2004-2007. (са унутрашњим јединицама: Управа за заштиту животне средине и Агенција за заштиту животне средине); у наредној Влади која је опстала само годину дана, Министарство је функционисало без придруженог сектора – Министарство за заштиту животне средине 2007-2008. (са унутрашњом јединицом Агенција за заштиту животне средине); потом је Министарству животне средине додато просторно планирање – Министарсто животне средине и просторног планирања 2008-2012. (са унутрашњом јединицом Агенција за заштиту животне средине), да би у наредној Влади просторно планирање било замењено енергетиком – Министарство енергетике, развоја и заштите животне средине 2012-2014., и на крају, у Влади која је формирана 2014. године – Министарство пољопривреде и заштите животне средине, док у актуелној Влади постоји као засебно Министарство за заштиту животне средине.

Поред надлежног Министарства, у креирању и спровођењу еколошке политике учествују и инспекцијски органи, јавне службе, као и друге институције из сектора државне управе. Комплексност еколошке политике и њена повезаност са другим јавним политикама указује на то да се овом облашћу бави велики број државних актера као што су разна министарства (урбанизам и просторно планирање; пољопривреда, шумарство и водопривреда; рударство и енергетика; здравство; одбрана, унутрашњи и спољни послови). Већина поменутих министарстава има секторе, односно одељења која се баве појединим аспектима животне средине (од 2001. године, Министарство здравља врши контролу над санитарним прописима који се односе на заштиту животне средине; Управа за заштиту биља као и Управа за шуме налазе се у оквиру Министарства пољопривреде; Министарство рударства и енергетике надлежно је за енергетску ефикасност и обновљиве изворе енергије).

Значајну улогу имају и агенције подређене Министарству међу којима треба издвојити Агенцију за заштиту животне средине Републике Србије, која обавља послове у вези са: „прикупљањем и обједињавањем података о животној средини, њиховом обрадом и израдом извештаја о стању животне средине и спровођењу политике заштите животне средине, као и сарадњу са Европском агенцијом за животну средину (ЕЕА)“. Агенција је основана 2003. године.

„Надлежност Аутономне Покрајине у области животне средине утврђена је већим бројем прописа: АП Војводина преко Покрајинског секретаријата за заштиту животне средине и одрживи развој, доноси програм заштите животне средине на територији Покрајине и утврђује мере за његово спровођење; уређује поједина питања заштите развоја и унапређења животне средине од интереса за Покрајину; даје сагласност на анализу утицаја радова и објеката на животну средину; даје сагласност на основе и програме заштите и унапређења флоре и фауне, шума и вода; образује информациони подсистем за заштиту и унапређење животне средине као и јединствени информациони систем Републике; врши управни надзор у свим областима заштите животне средине, осим у областима опасних материја и очувања биодиверзитета; и предузима мере за отклањање незаконитости“.

На локалном нивоу, „секретаријати за заштиту животне средине имају одговорност за: заштиту ваздуха, заштиту од буке, управљање комуналним отпадом, урбанистичко планирање, грађевинске дозволе за мале објекте, као и стратешку процену утицаја пројеката на животну средину и издавање интегрисаних дозвола из своје надлежности“.

Учешће привредних субјеката као актера еколошке политике зависи од више чинилаца као што су: карактер пословања и врста привредне делатности, права и обавезе које предузећа добијају на основу прописа у области животне средине.

Као актери еколошке политике, организације цивилног друштва имају улогу посредника између грађана и институција. Најважнија улога организација цивилног друштва у домену еколошке политике јесте могућност да поменуте организације учествују у поступку креирања еколошких прописа.

Принцип учешћа грађана подразумева да они којих се одлуке тичу имају право и да буду укључени у процес доношења одлука. Међутим, и за учешће грађана важи што и за еколошке организације – њихов утицај на креирање еколошке политике је занемарљив.

Треба поменути и Регулаторна тела која су основана након 2004. године. Агенција за хемикалије је основана у циљу обезбеђивања административних услова за квалитетно, ефикасно и безбедно управљање хемикалијама и биоцидним производима. Заводи за јавно здравље баве се посматрањем и мерењем квалитета амбијенталног ваздуха, прате хигијенску исправност воде за пиће и буку у животној средини; мерење и контрола врше се у 27 градова. Међу институцијама које Министарству обезбеђују информације и извештаје о стању животне средине треба поменути: Републички хидрометеоролошки завод, Завод за заштиту природе Србије, Институт за водопривреду „Јарослав Черни”, Институт за земљиште, Институт за заштиту здравља Србије „др Милан Јовановић Батут”, као и други заводи за јавно здравље у Србији.

Кључни акти из области заштите животне средине су: Закон о заштити животне средине, Закон о интегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине, Закон о стратешкој процени утицаја на животну средину и Закон о процени утицаја на животну средину. Ови закони усклађени су са следећим европским еколошким прописима: Директива о процени утицаја на животну средину, Директива о стратешкој процени утицаја, Директива о интегрисаном спречавању и контроли загађења.

Дана 12. маја 2009. године, Народна скупштина Републике Србије усвојила је шеснаест еколошких прописа. Усвајање ових закона један је од услова у процесу приступања Србије ЕУ. Стратешки оквир система заштите животне средине уоквирен је следећим документима: Национална стратегија приступања Србије ЕУ, Студија изводљивости и приоритети дефинисани Европским партнерством, Стратегија смањења сиромаштва, Стратегија управљања отпадом, Стратегија одрживог развоја, Водопривредна основа Србије, Предлог Националног програма заштите животне средине. Национална стратегија за апроксимацију у области животне средине усвојена је у децембру 2011. године. Стратегија представља надоградњу Националног програма за интеграцију Републике Србије у Европску унију, Националног програма заштите животне средине и Националне стратегије одрживог развоја. Национална стратегија за апроксимацију има двоструки циљ: да одговори на изазове у вези са применом европског еколошког законодавства, и да обезбеди основу за приступне преговоре у оквиру Поглавља 27 (заштита животне средине).

Национални програм за усвајање правних тековина Европске уније за период од 2014. до 2018. године, договорен је у јулу 2014. године и њиме се дефинишу развој и стратешки циљеви, релевантне политике, реформе и мере неопходне за реализацију поменутих циљева. Њиме се успоставља детаљан план за усклађивање законодавства и дефинишу се административни и финансијски капацитети који су за то потребни. Стратешки оквир еколошке политике у Србији стално се освежава изменом већ постојећих стратегија, али и паралелним развојем нових.

Сви до сада анализирани инструменти припадају групи правних и оквирних инструмената. Закон о заштити животне средине предвиђа неколико врста економских инструмената: „1) накнада за коришћење природних вредности; 2) накнада за загађење животне средине емисијама, односно отпадом или производима, сировинама и полупроизводима који садрже материје штетне по животну средину; 3) повраћај, ослобађање или смањење накнаде за загађивање животне средине; 4) накнада за заштиту и унапређивање животне средине и то за: а) коришћење стамбених и пословних зграда, станова и пословних просторија за становање, односно обављање пословне делатности, као и за коришћење земљишта за обављање редовне делатности; б) обављање одређених активности које утичу на животну средину, а које одређује Влада; в) транспорт нафте и нафтних деривата, као и сировина, производа и полупроизвода хемијских и других опасних материја из индустрије или за индустрију на територији јединице локалне самоуправе са статусом угрожене животне средине на подручју од значаја за Републику Србију; 5) Фонд за заштиту животне средине; 6) економске подстицајне мере: а) за правна и физичка лица која примењују технологије, производе и стављају у промет производе чији је утицај повољнији од других сличних, односно који користе обновљиве изворе енергије (сунце, ветар, биогас), опрему и уређаје који непосредно служе заштити животне средине, могу се утврдити пореске, царинске и друге олакшице или ослобађања од обавезе плаћања, под условима и на начин утврђен посебним законом; б) за потрошаче који организовано враћају коришћене и неупотребљиве уређаје или њихове делове, производе или њихову амбалажу, произвођаче који обезбеде њихову рециклажу или уклањање, односно смањују негативни утицај својих активности на животну средину на други организован начин, могу се утврдити посебне подстицајне мере у виду субвенција, депозита и његовог рефундирања, под условима и на начин утврђен посебним законом.“

Европска еколошка политика обухвата: хоризонтално законодавство (процена утицаја на животну средину, стратешка процена утицаја, приступ информацијама и учешће јавности) и секторско законодавство (управљање отпадом, квалитет ваздуха и климатске промене, заштита природе и биодиверзитета, генетички модификовани организми, заштита и управљање водама, заштита природе и биодиверзитета, контрола индустријског загађења и управљање ризиком, хемикалије, бука).

Циљ процеса европеизације домаћих еколошких прописа је потпуно усаглашавање националног законодавства у области животне средине (и одговарајућег административног система) тако да се достигне потпуно поштовање захтева европског законодавства, не само формално, него и стварно. За спровођење европских еколошких прописа неоходно је постојање добрих административних капацитета, инфраструктуре и финансијских средстава док је за примену важно вршење управног и судског надзора над спровођењем прописа.

Транспозиција еколошких прописа, у целости представља задатак централне власти, док су спровођење и примена најчешће подељени између различитих нивоа власти-централног, регионалног и локалног. Зато је потребно обезбедити регионалне и локалне административне капацитете, инфраструктуру, као и предвидети одговарајуће изворе финансирања. Јачање регионалних и локалних административних капацитета битно је са аспекта добијања средстава из структурних, кохезионих и пољопривредних фондова ЕУ.

Више од 30% свих прописа које Србија треба да донесе и имплементира у процесу европских интеграција, припадају домену еколошке политике. Оно што је очигледно, јесте да се у Србији процес усклађивања закона углавном спроводи формално, инсистирајући на доношењу закона и осталих подзаконских аката, док се занемарљиво мало води рачуна о њиховом спровођењу. Иста ситуација задесила је готово све држава ЦИЕ, тако да се може говорити о сличности еколошких изазова у процесу приступања.

Искуство држава ЦИЕ нам говори да је један од незаобилазних проблема у процесу приступања, економски изазов. Преузимање и спровођење еколошког законодавства носи са собом велике трошкове и улагања, а за државе лоших економских показатеља, то чини тешко премостиву препреку. Унија је дала процену да земље кандидати у просеку морају да потроше 2-3% бруто друштвеног производа за спровођење европске еколошке политике. Проблем је и у томе што су званичници Уније јасно ставили до знања да се државе, превасходно, морају ослањати на сопствене ресурсе у имплементацији еколошких прописа.

Државе кандидати суочиле су се са проблемом недовољних административних капацитета који их је спутавао у испуњавању неопходних обавеза на европском путу. Локалне власти морале су да се прођу обуку за издавање дозвола за рад индустријских постројења, као и за праћење квалитета ваздуха. Било је неопходно имати стручњаке у области екологије и повећати број техничког особља које ће се бавити искључиво еколошким проблемима. У већини држава кандидата било је неопходно да се повећа број људи који су укључени у послове везане за еколошку политику.

Преговори о приступању ЕУ формално се отварају прегледом усклађености домаћег законодавства са европским. Ова анализа назива се скрининг (screening) и обавља је Комисија. У првој фази скрининга, Комисија објашњава најзначајније делове европског законодавства по поглављима. Зато се ова фаза назива експланаторним скринингом. У другој фази се припремају табеле усклађености, којима се упоредно прати усаглашеност националног законодавства са одговарајућим одредбама европских прописа. Ова фаза се зове аналитички скриниг. На основу мишљења које Комисија припрема о кандидатури државе за чланство, годишњих извештаја о напретку и као најважније, на основу информација које су прикупљене током скрининга, Савет утврђује мерила (benchmarks) за отварање или затварање преговарачког поглавља. Треба имати у виду да мерила могу бити измењена, посебно када се усвајају нови прописи у оквиру неког поглавља. О резултатима преговора у оквиру одређеног поглавља, Комисија  обавештава Савет. ЕУ може и након привременог затварања одређеног поглавља захтевати од државе да достави детаљне информације о напретку у усклађивању и примени европских прописа у тој области.  О прелазним периодима се може говорити када су неопходна значајна инфраструктурна прилагођавања која захтевају доста новца и времена.

Држава чланица има одговорност и обавезу у спровођењу европских прописа, без обзира на ниво власти који је задужен за њихово спровођење. Значајан део послова из домена еколошке политике у Србији поверен је јединицама локалне самоуправе и Покрајини. Треба истаћи да се не сме ни у једном моменту заборавити да посао примене европских прописа никада није сасвим завршен јер су европски прописи тзв. „покретна мета што значи да се постојеће политике стално реформишу и уводе се нови како правни тако и економски инструменти.“ На пример, у области управљања отпадом, биће потребно додатно усаглашавање, с обзиром да је наш Закон о управљању отпадом из 2009. године усаглашен са Директивом о отпаду, али је након 2009. године  усвојена нова Оквирна директива о отпаду, која са собом носи одређене измене. Јавна администрација посебно се суочава са проблемима када је реч о спровођењу прописа у области борбе против климатских промена, будући да ова област интегрише више сектора економије (нарочито индустрију и енергетику), имајући у виду велику зависност од фосилних горива и висок ниво емисија по глави становника у Србији. Оно што додатно отежава посао јединицама локалне самоуправе јесте обавеза укључивања питања климатских промена и енергетске ефикасности у политику просторног планирања и издавања грађевинских дозвола (нпр. енергетска ефикасност зграда), као и у политику планирања локалног транспорта (подстицање превоза који емитује у минималним количинама или не емитује CО₂).

Примена еколошких прописа не може бити успешна без великих инвестиција у инфраструктуру (постројења за управљање комуналним отпадом, постројења за третман комуналних отпадних вода, постројења за снабдевање водом за пиће, постројења за управљање опасним отпадом), као и јачања административних капацитета на свим нивоима власти. Уговор о функционисању ЕУ тражи од држава чланица да обезбеде финансирање и спровођење еколошке политике (члан 192. став 4). Финансијски прорачуни неопходних улагања разликују се: од 2% БДП за Чешку до 11% БДП за Бугарску. Ове бројке не могу се дословно применити на Србију из неколико разлога: процена трошкова за државе ЦИЕ рађена је у односу на тадашњи сет европских еколошких прописа који је у односу на данашњи мањи у обиму (нови прописи, посебно у областима борбе против климатских промена, енергетске ефикасности и управљања хемикалијама); процена трошкова прилагођавања за сваку државу полази од анализе расположивих инфраструктурних и административних  капацитета.

Спровођење еколошких прописа представља сложен процес. Основно питање које се поставља у вези са преузимањем (downloading) еколошке политике је питање постојања институционалних и административних капацитета за спровођење еколошких прописа.  Број инспектора за заштиту животне средине на републичком нивоу је око 100, покрајинском око 20 и локалном око 200 (на нивоу локалних самоуправа запослено је око 160 људи за послове заштите животне средине).

Многе анализе и студије слажу се да на локалном нивоу има доста проблема у вези са спровођењем. Први разлог је недовољан број компетентних људи за те послове у мањим јединицама локалних самоуправа, док је други разлог изражен кроз „недостатак политичке воље“. Последњих неколико година, радило се на бројним активностима у циљу јачања административних капацитета за спровођење и примену еколошких прописа. Током 2008. године, уз подршку ОЕБС-а, организовано је пет обука под називом „Подршка примени закона из области заштите животне средине“.

Улога економских инструмената наглашена је у бројним стратешким документима и  прописима. У вези са тим, значајно је успостављање Фонда за животну средину Републике Србије, као и локалних еколошких фондова. Проблем у вези са економским инструментима је у томе што огромни део финансијског терета лежи на плећима тзв. великих загађивача којих у Србији нема много па су самим тим и мали приходи који се на тај начин прикупљају (има их свега 150-200). Из искуства других земаља, може се научити да поред традиционалних економских инструмената (субвенције и казне, накнаде, таксе, еко-порези,), треба користити и друге инструменте попут пореза на увоз половних аутомобила или царина на увоз опасних супстанци.

Примена Закона о управљању отпадом, Стратегије управљања отпадом за период 2010–2019. године, заједно са осталим прописима који се односе на управљање отпадом, треба да има за циљ стварање интегрисаног система управљања отпадом. Успостављање интегрисаног система управљања отпадом представља изазов за све нивое власти у Србији, пре свега због високе цене трошкова. Закон изричито тражи да се отпад третира или одлаже што је могуће ближе месту настанка, како би се избегао транспорт и потенцијални ризици по животну средину. Јединице локалне самоуправе обавезне су да на основу споразума са једном или више јединица локалне самоуправе, одреде локацију за изградњу и рад постројења за складиштење, третман или одлагање отпада на својој територији. Јединице локалне самоуправе дужне су да имају локалне планове управљања отпадом, да обезбеде инфраструктуру за сакупљање отпада из домаћинстава, као што су контејнери или друга средства за сакупљање комуналног отпада који није могуће сместити у контејнере (кабасти отпад). Када се ради о опасном отпаду који потиче из домаћинства (пестициди, боје и лакови, отпадне батерије уља), требало да се преда на место које је предвиђено за прикупљање такве врсте отпада.  Закон подстиче удруживање општина у циљу решавања проблема одлагања отпада и на тај начин се пружа прилика да се покрену предузећа нових профила која би се бавила неким од сегмената управљања отпадом чиме би се на неки начин допринело смањењу незапослености. Оснивање регионалних центара за управљање отпадом неопходно је из простог разлога самодовољности, односно, тиме се решава проблем отпада који је настао на територији Србије (начело решавања еколошких проблема на извору).

Значајан део индустрије решио је да успостави посебна предузећа која су задужена за управљање амбалажним отпадом. Секопак д.о.о. Београд – Друштво за поступање са амбалажним отпадом основали су Књаз Милош, Ball Packaging Europe, Coca Cola HBC, Fresh & Cо, А&P (Pepsi), Cаrlsbеrg, Tetrа Pаck Production, Апатинска пивара и Бамби Банат. Секопак се не бави сакупљањем амбалажног отпада, тај посао обављају локални оператери за управљање отпадом као што су Wеrner and Wеbber – Ниш, Комуналац – Чачак, Чистоћа – Крагујевац, Чистоћа и зеленило – Суботица.

На листи области које би потенцијално добиле прелазни период налазе се постројења за третман комуналних вода, постројења за складиштење отпада која су неопходна у складу са Директивом о нитратима, комунална постројења за чврст отпад и одређена индустријска постројења. При том се процењује да ће бити потребан прелазни период до 2024. године највише због утицаја високих трошкова потпуног спровођења. Одлука Фонда за заштиту животне средине, који је условио доделу средстава из фонда претходно усвојеним локалним и регионалним планом, довела је до тога да су све јединице локалне самоуправе покренуле, а многе међу њима и усвојиле локалне или регионалне планове управљања отпадом. У Србији тренутно има око 3.500 дивљих депонија, али при томе треба поменути да 170 градских депонија не задовољава минимум услова које прописује Правилник о критеријумима за одређивање локације и уређење депонија отпадних материја. На основу анализе састава отпада у десет градова дошло се до чињенице да преко 60% отпада не може да се рециклира без претходног третмана. Амбалажни отпад чини 33% отпада у Србији. У Србији тренутно има свега 10 регионалних депонија док само 13% грађана Србије има могућност да одлаже отпад на санитарне депоније. Велики изазов представља проблем река, односно проблем управљања отпадом који се одлаже у реке, и овај проблем захтева договор неколико јединица локалне самоуправе и проналажење заједничког решења.

Много је фактора који онемогућавају спровођење прописа из домена управљања отпадом: пре свега недостатак финансијских капацитета и непостојање политичке воље, затим недовољно административних капацитета на нивоу јединица локалне самоуправе за усвајање и спровођење планова управљања отпадом, као и занемарљива улога еколошких невладиних организација.

Треба напоменути да већи број земаља ЕУ није успео да испуни захтеве директива у погледу смањења депоновања биоразградивог отпада на депонијама. Доступни подаци показују да у државама чланицама ЕУ, велики део отпада завршава на депонијама. У Србији је већи проблем постојање великог броја дивљих депонија. Највећи број дивљих депонија у Србији налази се у општинама Зајечар (133), Неготин (130) и Лесковац (116), и док су општине са најмањим бројем дивљих депонија (1) општине Црна Трава и Ада.

Последњих година рађена су бројна истраживања која се баве капацитетима за примену еколошких прописа на нивоу локалне самоуправе. Постоје службеници за животну средину у свим локалним самоуправама, сем у случају две које су пријавиле да немају стручне сараднике, али ни инспекторе, а притом спроводе поступке процене утицаја на животну средину.

У погледу обавештавања јавности, истраживање подвлачи позитивне, али и негативне праксе. Позитивно је да све локалне самоуправе примењују неку врсту обавештавања јавности. Најчешће се обавештавање врши путем штампаних медија. Око 50% јединица локалних самоуправа обавештава јавност путем телевизије и радија, али је зато низак проценат коришћења интернета (око 20%), док свега 9% локалних самоуправа има базе података о спроведеним поступцима на званичним веб страницама, иако ту обавезу намећу прописи из домена процене утицаја. Подаци добијени од локалних самоуправа говоре о веома малом учешћу грађана у јавним расправама имајући у виду да просечно расправама присуствују три особе.

Неке од препорука које доносе истраживања односе се на унапређење процеса креирања еколошке политике што би подразумевало шире консултације са актерима (локалним самоуправама, еколошким НВО). У том смислу, добродошло је усвајање Смерница Владе за укључивање организација цивилног друштва у процес доношења прописа, које предвиђају четири нивоа учешћа: информисање, саветовање, укључивање и партнерство.

Потребно је додатно јачати капацитете правосудних органа будући да је истраживање показало да је њихов рад добио негативну оцену у погледу пријава за прекршаје и привредне преступе које подносе локални инспектори за животну средину.

Истраживање је показало да је потребна додатна обука за представнике јединица локалне самоуправе (ЈЛС), привредне субјекте (ПС) и организације цивилног друштва (ОЦД). Незаинтересованост јавности за учешће у процедурама које предвиђају еколошки прописи (Директива о процени утицаја, Директива о стратешкој процени утицаја, Директива о интегрисаном спречавању и контроли загађивања) представља очигледан проблем.

За око 80% ЈЛС се може рећи да имају одређене, али недовољне капацитете за спровођење прописа у области животне средине, док само 10% ЈЛС има потпуне капацитете за спровођење еколошке политике. У погледу начина организације послова у области животне средине, може се констатовати да у градовима и већим општинама постоје препознатљиве организационе јединице, док у мањим, поменуте послове обавља једна особа.

Највећи проблеми у спровођењу еколошких прописа јесу недостатак средстава (85%), број запослених на пословима заштите животне средине (42%), техничка опремљеност (46%), постојећи правни оквир (21%) и недостатак укључивања јавности (21%). Истраживање показује и то да постоји пракса непоштовања еколошких прописа (неоснивање локалних еко-фондова, неоснивање локалних катастара загађивача, недоношење планских докумената, неизвештавање о стању животне средине). Већина ЈЛС у Србији сматра да јавност није довољно заинтересована, али ни довољно информисана о могућностима и значају учешћа јавности у доношењу одлука о заштити животне средине.

Око ⅔ привредних субјеката мисли да примена еколошких прописа значајно оптерећује њихов рад. Привредни субјекти у Србији углавном имају особе које су задужене за заштиту животне средине. Највећи број предузећа је обвезник бар једне од накнада за заштиту животне средине.

Еколошке невладине организације сматрају да су највећи проблеми у спровођењу еколошке политике недостатак финансијских средстава, мањак политичке воље, недовољна сарадња са цивилним сектором, недостатак подршке јавности. Ове организације мисле да је њихов утицај у процедурама доношења одлука скроман. Половина испитаних организација никад није учествовала у расправи о нацрту неког еколошког прописа.

Као што је већ речено, законодавни оквир Србије у области екологије је у великом проценту усаглашен са правним тековинама ЕУ, али приметно је одступање у односу на примену и спровођење прописа. Спровођење подразумева обезбеђење правних, административних, инфраструктурних и буџетских претпоставки за правилну имплементацију прописа ЕУ, а примена представља практично предузимање мера надзора поштовања прописа ЕУ, доношење наредби, изрицање казни, и других управних и судских аката. Међу проблемима истичу се: недостатак подзаконских аката и званичних водича за примену закона, недовољнa финансијскa средства и недовољно квалификованог особља, мањак еколошке свести, недовољно учешће јавности у доношењу одлука које се тичу заштите животне средине.

Казнена и прекршајна политика Србије у области екологије је веома блага, док је број поднетих пријава за загађење или оштећење животне средине и даље скроман. Истраживање о проблемима примене закона у заштити животне средине у локалним самоуправама је показало да проблем заштите животне средине није високо на листи приоритета локалних власти, а без обзира на чињеницу да се више од 60% свих прописа спроводи на локалном нивоу, питањима заштите животне средине сада се бави само 1-3%  запослених.

Тренутно стање у појединим областима заштите животне средине у Србији:

• Биодиверзитет

Подручја заштићене природе у Србији покривају само 5,91% укупне територије, што је недовољно јер је национални циљ да до 2020. године ова подручја чине 12%. Регистар заштићених природних добара води Завод за заштиту природе, и према том регистру у Србији постоје 463 заштићена подручја: национални паркови, предели изузетних одлика, паркови природе, резервати природе, споменици природе и заштићена станишта.

У извештају за 2015. годину о напретку Србије каже се да постоји застој у спровођењу програма Натура 2000 и да је у вези са тим неопходно прилагодити институционални оквир за одређивање будућих Натура 2000 подручја. Потребно је побољшати правни основ и административне капацитете за спровођење Конвенције о међународној трговини угроженим врстама дивље фауне и флоре (CITES).

• Квалитет земљишта

На националном нивоу нема успостављеног надзора над квалитетом земљишта. Главни загађивачи земљишта су цинк, бакар, никл, хромијум  и кобалт. Главни извори локалног загађивања су званичне општинске депоније затим локације на којима се експлоатише нафта, индустријска одлагалишта и индустријска постројења.

• Индустријско загађење

У овом сектору најзначајнији европски пропис јесте Директива о интегрисаном спречавању и контроли загађивања (ИППЦ директива) која је уједно једно од „најскупљих“ директива када је реч о њеној примени. Транспозиција ове директиве извршена је кроз Закон о интегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине из 2014. године. Закон је одредио рок за прибављање интегрисане дозволе за постојећа постројења и активности најкасније до 2015. године, али је накнадним изменама и допунама овог закона, рок померен до 2020. године. Република Србија још увек није испунила захтев у вези са потпуно интегрисаним процесом издавања дозволе који обухвата све области, нити у вези са формалним консултацијама између органа који издају дозволе.

До сада су преведена три БРЕФ документа која се односе на прехрамбену индустрију, ливнице и енергетику и фарме. Потребно је да сва предузећа која подлежу интегрисаној дозволи ураде анализу усклађености са поменутим документима.

Опасан отпад у предузећима у реструктурирању и стечају налази се у 70 предузећа, у укупном износу од око 5.000 тона. Влада Републике Србије је за 2015. годину определила средства за Прву искру Барич и за Еко-гас у Шапцу у висини од 10 милиона динара за третман тог отпада. Прошле године је произведено око 8,7 милиона тона отпада, од чега је 600.000 тона опасан отпад. Највећи произвођачи отпада су били термоенергетски објекти, који годишње произведу пепео од угља у количини од 6,2 милиона тона, што је 75 одсто од укупно произведеног отпада. У области индустријског загађења приметан је недостатак људских и финансијских капацитета. Агенција за заштиту животне средине је крајем 2014. године поднела 5.800 пријава против предузећа која за 2013. годину нису доставила податке о произведеним врстама и количинама отпада и начину поступања са тим отпадом.

• Квалитет вода

Већина јавно-комуналних предузећа на територији Србије нема још увек уграђен мерач протока и количине отпадних вода, иако је тај пропис усвојен пре више од двадесет година. Такође, велики број ЈКП не извршава своју законску обавезу да предају комплетан извештај о отпадним водама – за 2012. годину извештај је доставило само 23 предузећа, а у 2013. години њих 47.

Што се тиче квалитета воде, у 2015. години није забележен напредак. Националну стратегију и акциони план о заштити вода тек треба усвојити. Војводина има епитет територије са најлошијим квалитетом воде с обзиром да је 79% узорака са ове територије  оцењено као „веома лоше”. Веома лош квалитет воде, који се бележи, је на мерном месту „Врбас 2“, што је последица згуснутог распореда неколико фабрика прехрамбене индустрије и шећеране (Витал, Carnex, Sunoko) које немају системе за пречишћавање отпадних вода. У Србији се пречишћава свега десет одсто отпадних вода, тј. само десет процената становника Србије има канализационе системе који имају постројења за пречишћавање отпадних вода.

• Квалитет ваздуха

Годишњи преглед стања у вези са квалитетом ваздуха показао је да седам од осам градских агломерација Републике Србије премашује границу толеранције за неколико загађујућих материја. План квалитета ваздуха за Београд тек треба да се усвоји, а планирање квалитета ваздуха за преостале агломерације треба убрзати. Завршен је рад на националном плану за смањење емисија за сектор електричне индустрије, али остаје да се усвоји.

• Управљање хемикалијама

У погледу управљања хемикалијама, изменама Закона о хемикалијама и Закона о биоцидним производима, предвиђа се јасно разграничење надлежности за инспекцијски преглед, надлежности која се некад преклапала између еколошке, тржишне и санитарне инспекције, као и ветеринарске инспекције за биоцидне производе.

• Цивилна заштита

У овом сектору, неопходно је бавити се смањењем ризика од катастрофа и управљања катастрофама, нарочито у светлу великих поплава из 2014. године. Република Србија је постала 33. држава учесница у механизму ЕУ за цивилну заштиту.

• Климатске промене

Потребно је да се „политика климатских промена усагласи са оквиром ЕУ за период до 2030. године и треба да буде добро интегрисана у све релевантне секторске политике“. Србија је дефинисала циљ смањења емисије у читавој привреди за 9,8% до 2030. године у поређењу са нивоима из 1990. године, а обухвата и аспекте везане за прилагођавање климатским променама. Активности које се односе на успостављање система за мониторинг емисија гасова са ефектом стаклене баште и извештавања о њима у складу са прописима у вези са механизмом ЕУ за мониторинг започете су у мају 2015. године. Треба нагласити да је Србија спровела прву тражену меру из Монтреалског протокола и замрзнула потрошњу хидрохлорофлуороугљеника (HCFC). Национални одбор за заштиту животне средине и климатске промене основан је у новембру 2014. године, али је и даље неопходно континуирано јачање административних капацитета, као и активности које помажу подизању еколошке свести.

• Управљање отпадом

У области управљања отпадом, започет је рад на регионалном центру за управљање отпадом за подручје Суботице, који ће служити за потребе око 280.000 становника. Брже затварање илегалних депонија треба да буде један од приоритета. Усвојена је уредба о плану смањења амбалажног отпада за период од 2015. до 2019. године. Потребни су додатни напори да се испуне циљеви за амбалажни отпад који садржи стакло и метал. Остаје да се оствари потпуна усклађеност са Оквирном директивом о отпаду.

• Хоризонтално законодавство

У области екологије, не може се забележити никакав напредак у погледу хоризонталног законодавства. Србија одржава висок ниво благовременог и потпуног достављања података Европској агенцији за животну средину у оквиру Европске мреже за информисање о животној средини и посматрање животне средине (EIONET). Неопходно је повећати капацитет за веће учешће јавности и јавне расправе у процесу доношења одлука о животној средини, посебно на локалном нивоу.

Поглавље 27 представља велики изазов у целокупном процесу приступања, трошкови за потпуно усклађивање са стандардима које прописују директиве су веома високи и сада износе 10.6 милијарди евра са изгледима да ће бити још већи. Важно је да се што пре и што активније еколошке организације цивилног друштва, укључе у праћење процеса преговора.  Приликом дефинисања захтева за прелазне периоде, треба озбиљно водити рачуна да тих захтева треба бити што мање, да имају прецизну оправданост односно да неће водити еколошком дампингу.

У периоду од 1991. до 2009. године у Србији је било регистровано осам до тринаест еколошких странака, али овај број, који је за Србију и више него импресиван, није одражавао реалну слику еколошког страначког активизма.

Грађани у Србији нису претерано заинтересовани за решавање еколошких проблема из неколико разлога: еколошку политику доживљавају као државну, истовремено не познају своје законске могућности за учешће у креирању еколошких прописа, низак ниво економске развијености Србије и релативно слабе и неразвијене институције подложне злоупотребама у политичке и друге сврхе, еколошка корупција, низак ниво свести о проблемима животне средине, нарочито код доносилаца политичких одлука, као и слабо учешће јавности у одлучивању о питањима која се тичу животне средине; политичка апатија код грађана и општа немотивисаност за политичким партиципирањем, као и висок степен неповерења грађана у органе државне управе; непознавање права грађана и формализовање, а не и остваривање грађанских и других права; слабо присуство еколошких садржаја у средствима јавног информисања; недовољно децентрализована власт; селективна примена закона из области заштите животне средине.

Србији је неопходан другачији приступ у креирању политике животне средине – инклузиван и одговоран приступ, заснован на партнерству државе и цивилног друштва и поверењу у институције. Одговорност цивилног друштва, као неравноправног партнера, значајно је мања. Лоше стање система управљања отпадом представља истовремено и велики изазов и прилику за представнике локалних самоуправа, чији органи имају битну улогу у прикупљању и складиштењу отпада.

На основу анализе еколошке политике у Србији може се рећи да њу карактерише и неслагање политика (у нешто мањој мери с обзиром да су циљеви, стандарди и инструменти само формално усклађени) и неслагање институција (доминантно). Као пример за неслагање институција треба навести недовољне административне капацитете, недостатак партиципативне политичке културе у погледу укључивања јавности у доношење еколошких прописа, и непостојање регионалног нивоа власти.

Ако посматрамо Србију, утицај процеса приступања ЕУ је највидљивији у погледу садржаја еколошке политике, док су административне структуре и стил политике, много мање погођени. Садржај еколошке политике може се поделити у три различита нивоа. Први се односи на прецизно одређивање стандарда, нпр. ниво стандарда емисије хемикалија укључених у сиве и црне листе. Други ниво обухвата технике помоћу којих се циљеви политике могу постићи, нпр. директна регулација, фискални инструменти. Трећи ниво обухвата укупне циљеве који воде еколошку политику. Видели смо у раду да је Србија усвојила већину еколошких стандарда, дефинисала циљеве и технике и ускладила их са европским. Међутим, огроман проблем и изазов за Србију у овој области представља „површна, односно плитка европеизација“ која се огледа у формалном усвајању, али неефикасном спровођењу усвојених прописа.

Уколико се посматра дубина промена, ефекти европеизације еколошке политике у Србији могу се оценити као стање између инерције и апсорпције. У неким сегментима еколошке политике дуго није било никаквих промена док је у другим, присутна промена у смислу адаптације односно усвајања европских захтева без темељне измене домаћих структура. Трансформација која означава суштинске промене националних пракси и која је крајњи циљ, тренутно изгледа као тешко достижан циљ за Србију.

Притисак за промену еколошке политике могу вршити политичке странке, еколошке  организације, затим пословне и индустријске групе. Ове групе могу деловати на два начина: владе које оклевају са мењањем домаће еколошке политике могу бити погуране у складу са европским захтевима, али и супротно, владе које су спремне да мењају своју политику, могу бити блокиране уколико се међу овим групама налазе јаки вето играчи.

Слабост институција у пост-социјалистичким државама, међу којима се налази и Србија, доводи до тога да се прво морају дизајнирати нове институције, актери и политике па тек онда да се еколошка политика прилагођава европској. ЕУ промовише, са једне стране јачање постојећих институција (као што су министарства), али и успостављање нових (као што су бројне регулаторне агенције и регионалне административне јединице које недостају Србији).

Када је реч о еколошкој политици, Србија испашта због социјалистичког наслеђа интензивне индустријализације. Креирање еколошке политике у великој мери врши се помоћу реактивног приступа, по коме је циљ уклањање загађење, пре него превентивно деловање.

Еколошки стандарди нису скупи само из позиције државе, већ захтевају и од индустрије и осталих недржавних актера значајне инвестиције. Еколошка политика намеће значајне трошкове домаће адаптације, нарочито предузећима која треба да ускладе трошкове са производњом. Трошкове у извесној мери сносе и грађани не само кроз плаћање већих рачуна за одлагања комуналног отпада јавно-комуналним предузећима (видели смо да је цена у Европи неколико пута већа), већ и кроз еколошке таксе. У државама које се по економским показатељима налазе на зачељу листе европских држава попут Србије, у којима егзистенцијална питања добијају примат над свим другим питањима, грађани нису одушевљени новим, вишим наметима чак и ако то значи да ће бити подигнут квалитет животне средине.

Разумевање нових модела управљања, као укључивање приватних актера у јавне политике кроз нехијерархијску координацију, покрива различите потенцијалне аранжмане. Она се креће од консултације и сарадње, делегације и корегулације приватне саморегулације, изван сенке јавних актера. Иако је ЕУ учинила значајне напоре на јачању капацитета за управљање у земљама у процесу приступања, такође је вршила притисак на државне актере да користе нове моделе управљања. У области еколошке политике, нпр. Директива о флори и фауни, затим Директива о стаништима, позивају на јавни приступ информацијама, укључивање заинтересованих страна у доношење одлука, пружајући недржавним актерима могућност приступа процесу креирања политике.

Европеизација еколошке политике повећава могућности за активно деловање еколошких НВО. Степен еколошке мобилизације у Србији је низак. Недржавни актери  имају далеко мање истакнуту улогу него што је предвиђено. Недржавни актери су најактивније укључени тамо где директиве захтевају експлицитно учешће, али нису отишли даље од више или мање редовних консултација.

Недржавни актери морају имати неопходне ресурсе да искористе могућности које нуди процес приступања. Потребно им је довољно људи, информација, стручности, новца и организационих ресурса за доношење стратешких одлука, како би се понашали као поуздани партнери и преговарачи. Неопходност спровођења европских еколошких прописа пре уласка у ЕУ, важни су за укључивање недржавних актера. Државни актери често доживљавају учешће недржавних актера као дуготрајан процес и даљу препреку у доношењу одлука. Док слабост државних актера може бити најважнији разлог због којег треба да се укључе недржавни актери, недостатак истог може имати управо супротан ефекат на недржавне актере. Лоши државни капацитети стварају потражњу за укључивањем недржавних актера.

Административни капацитети не зависе само од финансијских ресурса, већ и од квалитета организационих структура и праксе. Добри административни капацитети важни су нарочито због практичне примене еколошких прописа.  Поред тога, јавна администрација мора бити одвојена од политичких утицаја. У Србији је политички утицај нарочито присутан на нивоу локалних самоуправа. Такође, административни капацитети за спровођење еколошке политике на локалном нивоу су недовољни. Ово је посебно изражено када је реч о броју инспектора задуженим за животну средину.

Имплементациони дефицит није проблем који је карактеристичан за Србију. Актери ЕУ (посебно Комисија) инсистирају на ефикасној примени европске еколошке политике, а не само на буквалном преписивању правила. Фаза имплементације је од кључне важности за разумевање утицаја ЕУ на домаћу еколошку политику. Имплементациони неуспеси у погледу еколошке политике нагласили су чињеницу да заштита животне средине, у крајњој линији, зависи од промена у ставу, а тиме и понашању сваког члана друштва.

За разлику од развијених држава Западне Европе чији су грађани одавно препознали важност еколошких питања, што се огледа не само у нивоу еколошке свести већ и у броју мандата које партије зелених добијају на националним изборима и самим тим имају капацитет да постану члан владајуће коалиције, то у Србији није случај. Не само да расте број партија зелених које чине владу у многим европским државама, него и у Европском парламенту расте број посланика зелених. Зелене партије Србије на последњим парламентарним изборима освојиле су укупно три мандата што говори о недовољној привлачности еколошких тема грађанима Србије.

Мењање еколошке свести грађана Србије један је од главних предуслова за успешну еколошку политику. Недостатак еколошке свести манифестује се како у броју дивљих депонија у чему Србија предњачи у Европи, тако и у незаинтересованости за учешће у процесу креирања еколошких прописа у складу са процедурама које еколошке директиве прописују. Опште посматрано, проблем је у непостојању партиципативне политичке културе која је неопходна за промену еколошке политике. Промена еколошке свести, заједно са развијањем партиципативне политичке културе, позитивно би утицала на веће учешће јавности (како грађана тако и недржавних актера попут еколошких НВО и привредних субјеката) у креирању еколошких прописа. То је могуће урадити интензивним едукацијама грађана, невладиних организација, привредних субјеката, као и политичких партија. Медији треба више простора да посвете еколошким темама у ударним терминима. Такође, подизању свести допринело би строжије финансијско кажњавање оних који крше прописе, али и доследно примењивање кривичних санкција, за шта је потребан већи број инспектора и тужилаца који су обучени за еколошко законодавство.