Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Политика заштите животне средине, на нивоу Заједнице пре 1973. године, постојала је само у траговима. Данас она представља политику која се најбрже развија. Први закон о животној средини усвојен је 1959. године, док се Први акциони програм за животну средину појавио 1973. године, међутим, тек потписивањем Јединственог европског акта 1987. године, заштита животне средине је формално призната као део надлежности Заједнице. Анализирајући почетну фазу у развоју политике заштите животне средине, примећује се да је већина законодавних активности била усмерена на питања као што су квалитет ваздуха и воде, управљање отпадом и контрола хемикалија; нешто касније свестрано су укључени и проблеми заштитe дивљих животиња, питање енергије, контроле генетски модификованих организама, промовисање органске пољопривреде, управљање рибарством, као и активно учешће у борби против глобалног загревања.
Све јавне политике су испреплетене и узајамно повезане. Ставови и поступци актера политике у једној области, неизбежно утичу на одлуке у другим областима. Можда више него друге јавне политике, политика заштите животне средине истовремено утиче на остале политике али важи и обрнуто – већина политика утиче на њу. Везе су најочигледније са политикама које се односе на индустрију, привреду, пољопривреду, енергетику, транспорт, водоснабдевање, канализацију, урбани и рурални развој, здравствену заштиту, али има утицај и на политику образовања, сиромаштво и становање. Док се за формалне актере из времена настанка Заједница и првих деценија развоја, може претпоставити да нису у потпуности схватали какве су потенцијалне еколошке последице домаће политике, од средине 80-их година расте свест о важности еколошких проблема. Као пример за то наводи се одлука Европског савета из 1985. године у којој се каже да политика заштите животне средине треба да буде „суштинска компонента економске, индустријске, пољопривредне и социјалне политике коју спроводи Заједница и државе чланице“, и признања да је „кохерентна акција потребна за заштиту животне средине.“ Политика заштите животне средине једна је од четири јавне политике (остале су заштита потрошача, култура и здравље) која је формално призната као саставни део свих јавних политика у ЕУ.
Када говоримо о политици заштите животне средине као једној од успешнијих јавних политика у ЕУ, неопходно је одговорити на два питања: како се одвијао њен еволутивни пут од појединачних мера до значајног места на дневном реду, и који су чиниоци томе пресудно допринели, све то у циљу темељног разумевања развоја ове политике.
Римски уговор (1957) којим је основана Европска економска заједница (ЕЕЗ) није садржао одредбе о заштити животне средине. Идеја држава оснивача била је „успостављање заједничког тржишта у коме нема препрека кретању робе, услуга, људи и капитала.“ Поједини аутори сматрају да постоје најмање два члана Римског уговора која показују да су оснивачи имали далекосежније амбиције него што је стварање заједничког тржишта. Ради се о члановима 2 и 36. Члан 2 позива на „уравнотежен развој економских активности, пораст стабилности, убрзани раст животног стандарда“. Члан 36 се нешто јасније може повезати са заштитом животне средине – „оправдано је да се ограничи увоз, извоз или транзит робе на основу јавног морала, јавне безбедности, заштите здравља и живота људи, животиња или биљака, заштите националног блага које поседује уметничку, историјску или археолошку вредност.“ Оба ова члана, на известан начин, носе обавезу заштите животне средине. Будући да није било експлицитних, формалних законских одредаба које подржавају акцију Заједнице у домену политике заштите животне средине, активности су се водиле у складу са расположивим општим одредбама и то само у мери у којој је директно повезана са циљем економске хармонизације.
Упркос недостатку кохерентног оквира, Савет министара је усвојио неколико прописа из области политике заштите животне средине пре Првог акционог програма за заштиту животне средине (ЕАП). Током 1967. године први пут је донета директива на основу члана 100 Римског уговора која се односи на питање заштите животне средине. Ова директива успоставља јединствени систем класификације, означавања и паковања опасних материја. Три године касније донете су још две директиве: директива која регулише дозвољени ниво буке и директива којом се ограничава емисија гасова из моторних возила. Током 1972. године, донете су још три директиве за које се може рећи да имају елементе заштите животне средине, од којих се две односе на пољопривреду а трећа на регулисање емисије из моторних возила која користе дизел горива.
Прописи у области заштите животне средине нису потпуно изостали током првих 15 година од настанка Заједнице, може се рећи да им је више недостајао кохерентан оквир. Биланс представља скуп од девет директива и једна регулатива које су усвојене у том периоду, међутим, оне су имале споредну улогу зарад остваривања, претежно, економских циљева. Ово се може потврдити чињеницом да су све еколошке директиве (са изузетком оних које се односе на пољопривреду), усвојене на основу члана 100, па се зато оне тумаче као хармонизација мера у вези са оснивањем или функционисањем заједничког тржишта.
Париски самит на коме су се окупили шефови држава или влада шест држава оснивача Заједнице, заједно са представницима три нове чланице (Велика Британија, Данска и Република Ирска), одржан је октобра 1972. године. Њиме се обележава почетак друге фазе у развоју политике заштите животне средине. У закључцима са Самита, институције Заједнице се позивају да направе оквир за настанак заједничке политике заштите животне средине до краја јула 1973. године. Комисија је сачинила „Програм мера у циљу заштите животне средине у Заједници“ на основу кога је Савет усвојио Први акциони програм за заштиту животне средине (ЕАП), новембра 1973. године. Према овом Програму, циљ политике заштите животне средине јесте „побољшање квалитета и услова живота целокупног становништва Заједнице током наредне две године“.
Савет је формулисао 11 принципа политике заштите животне средине чијим би се поштовањем испунио претходно широко постављени циљ. Међу овим принципима, три заслужују посебну пажњу: неопходност превентивне акције, истицање принципа да трошак спречавања и отклањања загађења сноси загађивач и на крају, неопходност да се утврди начин деловања „који треба да буде одговарајући у зависности од врсте загађења као и географског подручја на коме је оно настало“. Поменути принципи касније ће бити уграђени у темељ заједничке политике заштите животне средине.
Убрзо након Првог ЕАП-а, уследио је Други акциони програм за заштиту животне средине који је усвојен крајем 1976. године. Овај програм био је обухватнији од Првог и односио се на период 1977–1981. Паралелно са његовим усвајањем, објављен је први извештај Комисије о стању животне средине у Заједници. Посебан акценат стављен је на јачање превентивне природе комунитарних јавних политика. Што се тиче мера за смањење загађења, Други ЕАП наглашава мере против загађења воде. Пре усвајање Трећег ЕАП-а, Други је продужен за годину и по дана. То се догодило због проблема институционалне транзиције изазване приступањем Грчке и унапређења Службе за заштиту потрошача и заштиту животне средине у Генерални директорат за животну средину, заштиту потрошача и нуклеарну безбедност.
Континуитет у развоју политике заштите животне средине омогућио је Трећи акциони програм 1982–1986. Oд претходних се разликује по инсистирању „да се спроведе свеобухватна стратегија која би омогућила укључивање еколошког приступа у неке друге јавне политике попут пољопривреде, енергетике, индустрије и транспорта“.
Поред интеграције еколошке димензије у друге политике, овај програм је ојачао превентивни карактер јавних политика ЕУ. Направљена је листа актуелних приоритета, у распону од загађења атмосфере, преко третмана опасних хемијских супстанци, до управљања отпадом. На крају, Трећи ЕАП је укључивао обавезу Комисије да размотри одређене еколошке процене приликом израде својих предлога, као што је обавеза процене трошкова и користи од предвиђених активности.‚
Све поменуте новине до којих је довео Трећи ЕАП водиле су ка видљивом порасту броја усвојених закона о животној средини. Између фебруара 1983. и доношења Јединственог европског акта тј. до краја 1985. године, усвојено је преко 40 директива, 8 одлука и 10 регулатива које се односе, у мањој или већој мери на заштиту животне средине. Преговори о Четвртом ЕАП-у били су увелико у току 1985. године, али је постало јасно да ће посебно поглавље о животној средини постати саставни део Јединственог европског акта.
Средином 80-их година прошлог века, Комисија није имала формалне надлежности да се бави многим проблемима животне средине. Неки аутори су тврдили да се у области заштите животне средине ради у „сивој зони“. Послератна Европа је несумњиво имала за циљ привредни раст пре него бригу о питању заштите животне средине, међутим, степен деградације животне средине у тим годинама још није достигао данашње димензије.
У САД-у, Агенција за заштиту животне средине основана је 1970. године, паралелно са усвајањем Акта о чистом ваздуху и Закона о чистој води из 1972. године. У Савезној Републици Немачкој, Вили Брант укључио је заштиту животне средине у своју изборну платформу 1969. Нешто касније, као канцелар, у октобру 1971. године, покренуо је званичну политику заштите животне средине. Француска је отишла даље, постала је прва европска земља која је успоставила министарство за заштиту животне средине. Коначно, у лето 1972. године, Уједињене нације (УН) сазвале су Стокхолмску конференцију о човековој околини и обиму штете од киселих киша у великом броју шведских језера. Ова конференција је успела под вођством Мориса Стронга (Maurice Strong) а као резултат имала је оснивање Програма Уједињених нација за заштиту животне средине (УНЕП).
У контексту новонастале међународне осетљивости према еколошким темама, Француска је искористила прилику током председавања Саветом министара да промовише Први ЕАП. Савезна Република Немачка и Холандија биле су међу највећим заговорницима заједничке политике заштите животне средине. Зато не чуди да су немачки и холандски индустријски лобији били најгласнији у инсистирању на једнаким економским трошковима заштите животне средине кроз подршку усвајању заједничких стандарда.
Подстицај за настанак Првог ЕАП-а је у суштини троструки: пораст забринутости међу чланицама о односу животне средине и трговинске дисторзије; владе држава чланица осетиле су потребу да иницирају кохерентан одговор на све већи политички притисак на заштиту животне средине, како на националном, тако и на међународном нивоу; с обзиром на транснационалне последице загађења, било је потребно наћи решења на наднационалном нивоу.
У годинама након усвајања Првог ЕАП-а, може се идентификовати још један фактор који је утицао на политику заштите животне средине – еколошке катастрофе које су се догодиле у Фликсбороу (Flixborough) 1974. и Севезу (Seveso) 1976. године. Обе катастрофе показале су очигледну злоупотребу животне средине коју су извеле петрохемијска и друге индустрије, и указале на неопходност даљег јачање постојећих принципа заштите животне средине. Потпуно супротан ефекат на политику заштите животне средине, оставиле су нафтне кризе – у овим случајевима резултат је било привремено успоравање.
Политика заштите животне средине до 1985. године може се окарактерисати као „реакциона“; она се развијала и мењала у складу са тренутним економским, политичким и друштвеним околностима те можемо рећи да због тога има одређене предности и недостатке. Најистакнутија предност јесте флексибилност, могућност да се брзо реагује на новонасталу ситуацију. Несумњиво, недостатак је био што се у овим условима, заштита животне средине налазила у подређеном положају у односу на економске циљеве.
Филип Хилдебранд (Philip Hildebrand) идентификовао је нешто више од 20 директива као најважније делове европског законодавства у области заштите животне средине у периоду 1973–1985. Све ове директиве могу се груписати у шест различитих целина према области којом се баве: 1. вода, 2. ваздух, 3. бука, 4. отпад, 5. емисије, 6. нафтни инциденти. Поред тога, постоје многобројне друге директиве које се не уклапају ни у једну од ових група: Директива Севезо, Директива о хемикалијама, Директива о птицама и њиховим стаништима. Без обзира на чињеницу да су институције Заједнице биле ангажоване у усвајању аката из домена животне средине, на нивоу Заједнице није постојала надлежности за заштиту животне средине, па се наставило са коришћењем чланова 100 и 235 Римског уговора.
Остави коментар