Јавно-приватно партнерство у туризму

Аутор: др Дуња Демировић

Јавно-приватно партнерство је економски модел дугорочног удруживања потенцијала два сектора у којем сваки од њих у партнерство уноси оно најбоље што има. Јавно-приватно партнерство је модел будућности јер он омогућава да се на дугорочном плану инвестирају средства у велике пројекте. Поред дефинисања појма ове врсте партнерства, биће приказано и због чега је оно значајно за развој туризма.

Појмовно одређење јавно-приватног партнерства

Бројне су дефиниције које објашњавају појам јавно-приватног партнерства (у наставку текста: ЈПП). Према Васиљевићу (2012, стр. 55) јавно-приватно партнерство представља „општи термин којим се означава читав спектар дугорочних уговорних аранжмана између приватног сектора и јавних институција склопљених са циљем да се искористе ресурси приватног сектора како би се обезбедила изградња објеката и пружање услуга које се сматрају одговорношћу јавног сектора“. Миловановић (2006, стр. 101) дефинише јавно-приватно партнерство као „споразум где јавни сектор ступа у дугорочни уговорни однос са партнером из приватног сектора у циљу изградње или управљања инфраструктурним објектима јавног сектора од стране приватног сектора, односно пружања услуга заједници од стране приватног сектора у име јавног.“

Према овим дефиницијама, кључне речи које јавно-приватно партнерство садржи у себи су:

– јавни сектор – то су све институције којима је држава власник и која производи јавна добра и услуге;

– приватни сектор/партнер – то је правни субјект у већинском приватном власништву, и

– партнерство – окупљање два или више партнера које има за циљ заједничку реализацију постављених циљева, активности и слично.

Поред ова три појма и два субјекта, ЈПП укључује још два субјекта без којих се ово партнерство не би реализовало, а то су кредитори који подразумевају пословне субјекте који финансирају пројекат, и корисници производа или услуга, а то су грађани и друга физичка и правна лица.

Основне карактеристике ЈПП-а се односе на то да јавни и приватни носиоци пројекта сарађују, али задржавају сопствени идентитет и деле ризик, односно одговорност за остварење постављених циљева због чега имају заједнички интерес да тај пројекат буде успешан на дужи рок. Партнерима се додељују јасно дефинисани задаци, али и ризици, а јавни сектор има улогу надзорног, а приватни сектор улогу извршног тела. Подела ризика и дугорочност аранжмана су два елемента по којима се ЈПП разликује од других, сличних аранжмана. Сарадња између приватног и јавног сектора по овом основу обично траје између 10 и 30 година. Циљ ове сарадње је да се знање и средства приватног сектора ставе на располагање јавном сектору како би се на тај начин створила додатна вредност уз повећање ефикасности у пружању јавних услуга, али и подстицање иновација. Сваки од партнера има различите циљеве које жели да оствари путем ове сарадње – јавни партнер жели остварити социјално задовољство, скратити време потребно за улагања у велике пројекте, придобити друштвено поверење, а приватни партнер свој интерес остварује наплатом услуга од корисника објеката кроз концесију или неки други облик наплате (Persoli, 2010; Vuković, 2014; Žeglen, 2011).

Када је реч о ризицима са којима се партнери суочавају, треба узети у обзир следеће (Marenjak et al., 2007):

– ризик изградње се везује за почетно стање имовине која је предмет уговора (касна испорука, додатни трошкови, непоштовање специфичних стандарда и слично) што проузрокује додатне трошкове;

– ризик расположивости подразумева случајеве када партнер пружа услуге које су испод прописаног стандарда договореног у уговору, и

– ризик потражње – често се дешава да је тражња за производима или услугама које партнери нуде виша или нижа од оне када је уговор потписан. Промене у тражњи нису увек резултат квалитета услуга/производа које пружа партнер, већ врло често могу бити проузроковани низом других фактора као што су нови трендови на тржишту, технолошка застарелост и слично.

Јавно-приватно партнерство се обично користи за реализацију инфраструктурних пројеката, односно, заступљено је у областима попут саобраћаја (градња путева, лука, аеродрома, мостова), регулисања снабдевања електричном енергијом, гасом, водом, решавање проблема канализације, изградња постројења за прераду воде за пиће и прераду отпадних вода, градња школа, болница и друго. Поред ових пројеката, ЈПП се све више користи за уређење јавних површина (прављење нових и обнова старих паркова и тргова, терена за спорт и рекреацију), за унапређење сиротињских четврти, побољшање услова у казнено-поправним установама и слично.

Концепт употребе приватног капитала у јавне сврхе појављује се крајем XVIII и почетком XIX века када су представници британске власти прикупљали новац од приватних инвеститора како би градили и поправљали путеве, а позајмљени новац враћали су наплатом путарина. Интересантно је да је већина лондонских мостова, укључујући и светски познати Бруклински мост (Broooklyn brigde) у Њујорку изграђено на сличан начин (Yscombe, 2007). Најпознатији светски пројекат код кога је коришћен концепт јавно-приватног партнерства је пројекат градње Суецког канала. У том пројекту, египатска влада је учествовала са одређеним износом капитала, а за увезени материјал и опрему потребну за градњу канала одобрила је посебне царинске и пореске олакшице. Страни инвеститори су осигурали преостали део капитала, а сам профит се делио између египатске владе (15%), деоничара (10%), док је највећи део остајао самом друштву (75%) (Šimović, Lugarić-Rogić, 2006). Потреба за све већим коришћењем јавно-приватног партнерства нарочито је била изражена осамдесетих година XX века када се пружаоци јавних услуга суочавају са озбиљном критиком због своје неефикасности. Као решење, развијају се два паралелна реформска тренда. Један се односио на потребу за децентрализацијом, а други на измештање управљања услугама са јавног сектора на приватни (Damjanović, Pavlović, Peteri, 2010).

Удруживањем ресурса и знања јавног и приватног сектора обезбеђује се ефикасност у задовољавању интереса обе стране. Сарадња ова два сектора омогућава држави да дође до нових извора капитала, убрза развој инфраструктуре, унапреди квалитет услуга које користе грађани те земље, стави у употребу до тада недовољно коришћене ресурсе. Увођењем ЈПП у јавне институције дошло је до остваривања значајних уштеда од 17-20% у односу на вођење тих послова само од стране јавног сектора (Vuković, 2014). С друге стране, приватни сектор/партнер добија приступ новим тржиштима, те повећава сопствени кредибилитет, и што је још важније, ЈПП омогаћава бржи развој локалне заједнице.

Јавно-приватно партнерство може имати два облика:

1. уговорно партнерство, код кога је приватни сектор укључен у пројектовање, финансирање и управљање услугом, и
2. институционално партнерство, код кога се оснива ново правно лице које је у власништву оба партнера.

Најчешће форме ЈПП које су присутне у многим земљама су (Kačer, Kružič, Perkušić, 2008; Damjanović, Pavlović, Peteri, 2010):

– Уговори о управљању и уговори о пружању услуга по којима приватни сектор преузима пружање неке услуге у име јавног сектора, али без преузимања ризика;

– Уговори о најму/закупу јавних добара по којем јавни сектор даје приватном партнеру јавну имовину у најам или закуп, а приватни партнер је технолошки и функционално развија;

– Уговори о заједничком улагању подразумева оснивање заједничког предузећа од стране јавног и приватног сектора. У том случају улог и расподела ризика деле се у договореном односу;

– Пројектуј-изгради-користи-предај – приватни партнер је задужен за пројектовање, изградњу и руковање инфраструктурним објектом који употребљава јавни сектор, а власништво тог добра треба да буде пренето на јавни сектор по истеку уговора;

– Изгради-користи-предај је сличан претходном моделу, с тим што овде јавни сектор израђује пројекат потребне инфраструктуре за пружање услуга од стране приватног партнера;

– Изгради-предај-користи је близак претходном моделу, с тим што је овде јавни сектор власник инфраструктуре од самог почетка реализације уговора, и

– Концесија у ширем смислу подразумева да „субјекат јавне власти повери трећој страни потпуно или делимично управљање услугама за које је иначе задужен тај јавни субјект, при чему приватна страна преузима и ризик”. Власништво над добрима остаје на јавном сектору, а приватна страна своје трошкове покрива из накнада које уводи корисницима.

Значај и облици јавно-приватног партнерства у туристичкој индустрији

Када је реч о туристичкој привреди, познато је да је у туризам укључен велики број интересних група и да је успех у њиховом пословању одређен тиме колико су упућени једни на друге, колико сарађују, односно колико су спремни да стварају различита партнерства. Партнерство јавних (министарства, туристичке организације, општинске службе, авио компаније) и приватних субјеката (хотели, ресторани, туристичке агенције и други) у туризму има за циљ постизање планског развоја туризма на дестинацији. Крајњи циљ свих партнера треба да буде висококвалитетан туристички производ који ће задовољити захтеве туриста. Један од начина да се то оствари је успостављањем јавно-приватног партнерства. Не постоји јединствена форма ЈПП у туризму јер она зависи од много фактора попут организацијских и структурних способности свих партнера и њихове спремности да преузму одговорност. Наравно, као и многе друге врсте партнерстава, ЈПП има одређене предности и недостатке (Табела 1).

Потреба да се успостави јавно-приватно партнерство у туризму последица је његових специфичности, и то највише две (Kunst, 2011):

– изградња ланца вредности у туризму – као што је већ раније напоменуто, у туризму, у креирању туристичких производа и услуга свакодневно учествује велики број субјеката из јавног и приватног сектора без чије међусобне сарадње/партнерства развој туризма на дестинацији није могућ, и

– значајан износ финансијских средстава потребан за капитална улагања са дужим временом повраћаја – градња инфраструктуре (туристичка насеља, марине, хотели и друго) потребне за одвијање туристичких активности захтева значајна новчана улагања, а са собом носи и одређени ризик, те приватни сектор није у могућности да сам изведе овај подухват.

У публикацији „Јавно-приватно партнерство” коју је објавила Светска туристичка организација (WТО, 2000), јавни и приватни сектор сарађују у туризму на следећим пољима:

– побољшање атрактивности дестинације,

– повећање маркетиншке ефикасности,

– побољшање продуктивности и побољшање менаџмента целокупног туристичког система.

Табела 1. Предности и недостаци партнерства и сарадње у туризму

Извор: Маркетинг стратегија туризма Војводине (2009).

Осим на овим пољима, сарадња приватног и јавног сектора заступљена је и у инфраструктурним пројектима, едукацији, развоју производа, заштити животне средине, културне и историјске баштине, али и у области безбедности туриста и стандардизације услуга (Leković, Đurić, 2013). Постоје бројни позитивни примери из праксе (Примери 1, 2 и 3) где се удруживањем јавног и приватног сектора дошло до промовисања и развоја туризма на одређеним дестинацијама. С друге стране, због лоше процене, лоше намере једног од партнера или једноставно утицаја негативних и непредвидивих тржишних околности, постоје и јавно-приватна партнерства која нису реализована до краја и која су донела значајне трошкове земљи у којој је пројекат започет, а врло често и негативан кредибилитет једној од страна.

Пример 1. Изградња хотела и надоградња инфраструктуре: примена модела одрживог развоја у Федерацији Свети Кристофер и Невис (Federation of Saint Chrisopher and Nevis) на Карибима уз помоћ јавно-приватног парнерства

Извор: Tourism in the Caribbean competitiveness, upgrading, linkages and the role of public private partnerships (PPP) and public policy (2007), Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Port-of-Spain, Trinidad and Tobago 

У циљу продужења туристичке сезоне, држава је донела одлуку да промовише природне и културне ресурсе како би привукла богатију клијентелу. Предвиђен је развој конгресног туризма, романтичног туризма (организовање венчања и меденог месеца) и спортског туризма са фокусом на голф и друге сегменте попут spa&wеllness-а. Планирано је да све активности буду подржане појачаним маркетингом и промоцијом, те унапређењем туристичке инфраструктуре (побољшање повезаности острва увођењем додатних летова, повећање хотелских капацитета).

Влада је увела низ олакшица како би подстакла унапређење хотелских капацитета, градњу голф терена и развој некретнина у приватном сектору. Те олакшице су подразумевале:

            –   ослобађање плаћања царина за набављање опреме и других производа који се користе у грађевинарству, за проширење и опремање хотела (разна опрема, машине, сировине за производњу и друго). Такође, хотели са 30 и више соба су у периоду од 10 година ослобођени плаћања пореза на добит, а хотели са мање од 30 соба на период од пет година;

–   програм „држављанство на основу инвестиција“ – минималан износ инвестиција у некретнине који омогућава инвеститорима да остваре право на држављанство је повећан са 250.000 на 350.000 долара. Инвеститори су ослобођени плаћања царина и пореза на доходак;

–   агресивнија промоција инвестиционих могућности на острву у водећим светским финансијским магазинима.

Како би пронашла алтернативу индустрији шећера, влада је прогласила југоисточни део острва, који је до тада био изузетно неразвијен, за подручје на којем се може развијати луксузни туризам. Јавно-приватно партнерство је договорено између владе ове државе и две приватне америчке компаније и још једним локалним, приватним партнером. Посебним мерама и стимулацијама, локално становништво је подстакнуто да прода своје некретнине, а као резултат рада свих партнера изграђен је неколико милиона вредан туристички комплекс дуж обале. Три приватне компаније основале су фондацију која има за циљ да ради на очувању приобалног окружења и да доприноси социјалном и економском развоју локалне заједнице. Фондација се финансира од продаје некретнина и хотелског пословања, а један од задатака је и промовисање локалне и регионалне уметности и подржавање рада локалних предузећа. Сви партнери овог пројекта су дужни да учествују у периодичним консултацијама између владе, приватних партнера и припадника локалне заједнице. Такође, приватни партнери су дужни да обуче локалне пољопривредне произвођаче како би њихови производи испуњавали захтеве луксузног туристичког објекта, те на тај начин подстицали развој локалне пољопривредне производње, а смањили потребу за увозом. Овај успешан програм јавно-приватног партнерства послужио је као пример и осталим деловима острва, али и другим земљама у окружењу.

Пример 2. Стварање туристичке дестинације „The Red Sea Riviera“ у Египту

            Извор: KPMG Canada, World Tourism Organization, Canadian Tourism Commission (2003). Co-operation and Partnerships in Tourism: a Global Perspective. Canadian Government Publishing, Ottawa.

Основни циљ овог пројекта је изградња 51 интегрисаног туристичког центра који ће личити на мале градове са туристичком функцијом као главном. Успостављено је јавно-приватно партнерство у којем су учествовали државна агенција за развој туризма, стране и домаће банке, локална власт, министарство животне средине и бројни инвеститори из приватног сектора. Државна агенција је обезбедила/изградила основну инфраструктуру (путеви, водоводна и канализациона мрежа), док су приватни партнери били задужени за изградњу остале инфраструктуре у самом туристичком центру. На самом почетку пројекта (1991. године) пријавило се око 400 инвеститора и у врло кратком року је изграђено 36.000 соба од планираних 120.000. Овај пројекат је до сада запослио око 156.000 људи, а завршен је 2017. године.

Пример 3. Ревитализација четврти у Истанбулу (Турска)

            Извор: Leković, J., Đurić, A. (2013). Primena javno-privatnog partnerstava kao osnov razvoja konkurentnosti turizma Srbije. IX Međunarodno-stručni simpozijum: Uticaj globalnih turističkih tokova na kvalitet hotelskog poslovanja, Zlatibor, Zbornik radova, str. 219 – 234.  

У оквиру овог пројекта, приватни и јавни сектор су се удружили ради изградње хотела и других туристичких објеката, као и ради реструктуирања осталих објеката како би ревитализовали четврт Истанбула која до тада није била атрактивна ни домаћим, ни страним туристима. Проблем са којим су се партнери суочавали није се тицао финансијског аспекта пројекта, већ потреба да се промени начин вођења посла пошто су клијенти ресторана и других објеката били искључиво мештани. Власник хотела „Армада” у овој четврти је свим заинтересованим партнерима пружао многе услуге бесплатно – ПР и маркетиншке услуге, услуге правних саветника, књиговодствене услуге и друге, а промовисао их је и на сајту хотела. Како би привукли туристе, власник хотела је финансирао организацију Пролећног фестивала који због финансијских и организационих проблема није одржаван 15 година. Догађај је био медијски изузетно пропраћен уз значајну посету домаћих и страних посетилаца. Захваљујући јавно-приватном партнерству ова четврт Истанбула је данас један од најлуксузнијих делова града, са најлуксузнијим ресторанима и препоручује се у најзначајнијим туристичким водичима. Такође, оно што је још један од важних резултата овог пројекта је то да је заједничким радом свих партнера отворено доста нових радних места, те да ову четврт предузетници више не избегавају као место свог пословања.

Значај јавно-приватног партнерства за рурални туризам

У руралним срединама, различите форме јавно-приватног партнерства се везују за органску пољопривреду, коришћење шума, сертификовање еколошких производа, промоцију и развој руралног туризма и друго. У туризму је више него у другим делатностима држава остала партнер приватном сектору због специфичности туризма, а то партнерство је посебно важно у руралним срединама јер оне економски заостају у развоју у односу на урбане центре. Као главни аргументи да се јавно-приватно партнерство користи за развој туристичких потенцијала руралних региона наводе се следећи (Bogdanov et al., 2011):

– успех руралне средине као туристичке дестинације не зависи само од квалитета туристичке понуде (смештај, храна, забава), већ и од стања инфраструктуре и јавних служби (здравствени систем, систем јавне безбедности и друго). С тим у вези, јавни сектор у циљу развоја туризма мора да дефинише приоритетне циљеве и преузме одговорност;

– руралним туризмом се најчешће баве породична домаћинства, односно мала и средња предузећа која немају довољно финансијских средстава и људских ресурса, те је партнерство са јавним сектором неопходно како би ова предузећа ојачала позицију на тржишту;

– локална администрација врло често нема ресурсе и могућности да самостално води и усмерава развој туристичке дестинације, те је неопходно да дефинише партнерски оквир са туристичким субјектима, али и осталим јавним и приватним партнерима;

– стварање и промовисање локалног и/или регионалног туристичког идентитета могуће је једино кроз стварање партнерства туристичких компанија и других актера;

– јавно-приватно партнерство доноси бенефите јавном сектору кроз комерцијализацију туристичких производа и раст запослености, активности приватног сектора подстичу потрошњу, инвестиције и иновације, а локална заједница остварује бенефите кроз порезе, раст вредности земљишта и раст сопственог стандарда;

– пословни субјекти (јавни и приватни) самостално тешко могу да остваре боље комерцијалне резултате у пословању, те је јавно-приватно партнерство начин да се пројекти учине успешнијим, а степен ризика умањи дељењем између партнера.

Коришћена литература:

1. Bogdanov, N., Zečević, B., Versaći, A., Rohač, J. (2011). Javno-privatno partnerstvo u ruralnom turizmu. Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) u okviru zajedničkog programa Ujedinjenih nacija “Održivi turizam u funkciji ruralnog razvoja”, Beograd.
2. Damjanović, D., Pavlović, T., Peteri, G. (2010). Partnerstvo javnog i privatnog sektora – dobra i loša iskustva u odabranim zemljama u tranziciji. Beograd: PALGO centar.
3. Kačer H., Kružić , Perkušić A. (2008). Javno-privatno partnerstvo. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 45(3), 611 – 640.
4. Kunst, I. (2011). Primjenjivost modela javno privatnih partnerstva u turizmu. Acta turistica, 23(2), 175 – 201.
5. Leković, J., Đurić, A. (2013). Primena javno-privatnog partnerstava kao osnov razvoja konkurentnosti turizma Srbije. IX Međunarodno-stručni simpozijum: Uticaj globalnih turističkih tokova na kvalitet hotelskog poslovanja, Zlatibor, Zbornik radova, str. 219 – 234.
6. Marenjak, S., Skenderović, V., Vukmir, B., Čengija, J. (2007). Javno privatno partnerstvo i njegova primjena u Hrvatskoj. Građevinar, 59(7), 597-605.
7. Marketing strategija turizma Vojvodine (2009). Sekretarija za privredu AP Vojvodine, Novi Sad.
8. Milovanović, D. (2006). Partnerstvo javnog i privatnog sektora, Srbija 2006–2012: razvoj, finansijski sistem i konkurentnost. Kopaonik biznis fo­rum 2006., Savez Ekonomista Srbije, str. 99–116.
9. Persoli, A. M. (2010). Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljavanja javnih potreba. Hrvatska javna uprava, 4, 1019–1044.
10. Šimović , Lugarić-Rogić, T. (2006). Financiranje javnih potreba u velikim gradovima: Iskustva grada Zagreba. Zbornik pravnog fakulteta, 56(6), 1847-1913.
11. Vasiljević, D. (2012). Lokalni ekonomski razvoj – zašto su jedne opštine dobitnici, a druge gubitnici tranzicije. Beograd: PALGO centar.
12. Vuković, V. (2014). Primjena modela javno-privatnog partnerstva u Republici Srpskoj. Anali poslovne ekonomije, 10, 142 ̶ 151.
13. Vuković, V. (2014). Primjena modela javno-privatnog partnerstva u Republici Srpskoj. Anali poslovne ekonomije, 10, 142 ̶ 151.
14. Yscombe, E.R. (2007). Public-Private partnership, Principles of Policy and Finance. Oxford: Elsevier.
15. Žeglen, P. (2011). Korišćenje javno-privatnog partnerstva (JPP) u razvoju turističkog gospodarstva – primer Podkarpatske regije, Poljska. Acta Turistica Nova, 5(1), 75 – 94.