Политика проширења ЕУ – између „замора од проширења“ и интеграционог капацитета Уније

Политика проширења ЕУ – између „замора од проширења“ и интеграционог капацитета Уније

Аутор: Јелена Тодоровић Лазић

Европска унија (ЕУ) је прихватила проширење као најучинковитије спољнополитичко средство – може се тврдити да је проширење ЕУ била најуспешнија политика промоције демократије коју је икада спровео спољни актер. Оно што треба истаћи јесте да је политика проширења добила коначне, данас препознатљиве обрисе (иако је и раније постојала), тек након што је источно проширење било извесно. Све три стране које учествују у политици проширења (ЕУ, државе чланице, државе кандидати), треба да испуне неке предуслове да би поменута политика била успешна – најпре, потребан је политички консензус о потреби чланства, затим интеграциони капацитет и на крају али не и најмање важан услов – кредибилитет свих учесника у овој политици. Комисија је током претходних рунди проширења била главни покретач политике проширења, последњих година то више није случај. Утисак је да ставови националних парламената све више одређују кључне политичке одлуке о проширењу. На тај начин унутрашња политика у државама чланицама постаје важна за место ЕУ политике проширења. У већини држава чланица негативно се доживљава политика проширења – често због онога што они доживљавају као глобалне кризе које утичу на лоше економске перформансе „код куће“.

Када се говори о застоју у политици проширења користе се два, у многим сегментима, слична образложења. Најпре се користио термин „замор од проширења“, а потом је он замењен апсорпционим, односно интеграционим капацитетом Уније. Замор од проширења (enlargement fatigue) није нови феномен чак ни када се помиње у контексту проширења на Западни Балкан. Слични обрасци и импулси могу се наћи и у неким другим периодима у историји политике проширења. Још од самих почетака европских интеграција однос између проширења и продубљења био је предмет многобројних дебата. Током 60-их година Француска је два пута одбила чланство Велике Британије. 1977. године Франсоа Митеран је изразио отпор према пријему Шпаније и Грчке. Сумње око пожељности источног проширења, а посебно његовог потенцијално негативног ефекта на институционалну равнотежу Уније, јавиле су се крајем 90-их и почетком 2000-их.

Замор од проширења улази на велика врата у европски дискурс одмах након неуспелих референдума у Француској и Холандији. Сеизмички шок настао је у Европи услед негативног исхода референдума, а ефекат је појачан заједно са „великим праском“ – који симболизује присуство пољског водоинсталатера у „старим“ државама чланицама  – све ово заједно чинило се као добар аргумент за објашњење одбијања европског пројекта. Забринутост око „апсорпционог капацитета” ЕУ (дефинисан као способност ЕУ да апсорбује нове чланове уз задржавање момента процеса европских интеграција) почела је да се редовно појављује у дебати о будућем ширењу, посебно након што је Европски савет затражио од Комисије да поново размотри критеријуме из Копенхагена и изнова процени апсорпциони капацитет Уније. Различита питања у вези са замором од проширења добијају све већи медијски простор у извештавању о ЕУ. Шолуха дефинише феномен као „неодлучност или неспремност да се приме у чланство нове државе, изражене у узајамном деловању проширења и продубљења у контексту предстојећег или тек окончаног круга проширења“.

Данас можемо приметити да постоји квалитативно другачија димензија природе приговора које износе они актери који настоје да одуговлаче, обесхрабре или опструирају проширење на Западни Балкан. Ово укључује нормативне и интересне приговоре, а посебно, осећај да је ЕУ већ достигла свој оптимални капацитет апсорпције. Примењен на регион Западног Балкана, замор од проширења сада представља рефлекс према отвореној опструкцији даљег ширења ЕУ на основу изнетих сумњи у „трансформативни капацитет“ ЕУ и страха од слабљења унутрашње путање интеграције постојеће Уније. То резултира много отворенијом политизацијом проширења на нивоу држава чланица. Невољност проширења била је присутна много пре него што је наступила економска криза. Још један аргумент у прилог поменутој невољности могао се видети у потезима држава чланица ЕУ како би се „заштитили“ национални интереси увођењем могућности будућих референдума о даљим проширењима ЕУ. Узети заједно, ови различити елементи спајају се са све убедљивијим аргументом да су државе Западног Балкана стављене на „успорени пут ка приступању Унији“.  Замор од проширења преселио се из сенке у главне токове дебата о проширењу након приступања Бугарске и Румуније 2007. године. Најчешћа оптужба је да ниједна од поменутих држава није била сасвим припремљена за чланство у Унији и да чланство није учинило много да се промене основни проблеми управљања. Угрожена владавина права у Мађарској, посебно систематско слабљење судова и напади на слободу штампе, на сличан начин доводе у питање неке од основних норми демократског управљања у ЕУ. Једна од прихваћених „истина“ о процесу проширења је да условљавање ЕУ покреће изградњу државе и консолидацију либералних демократских норми и институција у новим државама чланицама. Бугарска, Румунија, Мађарска и Пољска, све оне заједно се супротстављају овој логици и на тај начин доводе у сумњу један од темељних постулата које подупире политику проширења. Њихово непридржавање норми ЕУ представља озбиљне изазове за кредибилитет „интеграције ЕУ кроз закон“.

 А сада ћемо се осврнути на концепт интеграционог капацитета који се подједнако користи као објашњење застоја у политици проширења поред анализираног замора од проширења. Опште посматрано, интеграциони капацитет се односи на то да ли Европска унија може преузети нове чланице у датом тренутку или у одређеном периоду, без угрожавања политичких циљева утврђених Уговорима. Дакле, то је пре свега функционални концепт. Неки аутори дефинишу интеграциони капацитет као „способност ЕУ да успешно прошири своје чланство, тј. да претвори државе нечланице у државе чланице док истовремено одржава кохезију и функционисање ЕУ“.  Интеграциони капацитет има две димензије: спољну и унутрашњу. „Капацитет спољне интеграције односи се на претварање држава нечланица у државе чланице и односи се на способност ЕУ да придружене државе „трансформише“ да буду спремне за чланство док се капацитет унутрашње интеграције везује за одржавање кохезије и функционисања ЕУ односно, способност ЕУ да се припреми за проширење“. Обе димензије капацитета су међусобно повезане. Што су нове државе чланице боље припремљене, то је мања вероватноћа да ће пореметити кохезију и функционисање ЕУ. Са друге стране, што ЕУ успешније интегрише нове чланице и одржава своју кохезију, то је кредибилније њено обећање за будуће чланице.

Као једну од поддимензија интеграционг капацитета неки аутори помињу институционалну димензију. Капацитет институционалне интеграције односи се на способност институција ЕУ да апсорбују повећање броја држава чланица.  У контексту источног проширења, постојала је изражена забринутост како академске заједнице, тако и јавности да би тако велики уплив нових држава чланица могао преоптеретити институције и политике ЕУ – посебно зато што је већина нових држава чланица била тек недавно прешла из комунистичких политичких и економских система. Очекивало се да ће проширење на исток створити нове коалиције и сукобе у ЕУ, успорити или чак парализовати доношење одлука у ЕУ и смањити „производњу“ закона у ЕУ.  Коначно, постојала је и забринутост у вези са применом европског права. Нове државе чланице имале су релативно слабе управљачке капацитете и превладавало је уверење да оне нису у стању да ефикасно примењују европско право.

Кључни критеријуми за капацитете спољне интеграције су копенхашки критеријуми за чланство у ЕУ, договорени у јуну 1993. године. Политичке критеријуме чине демократија, владавина права, људска права и поштовање и заштита мањина. Ови критеријуми су сматрани неопходним условима за чланство и посебно су релевантни због недемократског наслеђа свих источноевропских земаља. Потребна „способност да се преузму обавезе чланства“ односи се на усвајање административне реформе потребне за његову успешну имплементацију. Када је реч о економским критеријумима, неопходно је постојање функционалне тржишне економије, као и способност да се носи са конкурентним притисцима и тржишних сила унутар Уније.

Одсуство перспективе чланства смањује спољни капацитет, а скептична јавност једним делом слаби унутрашњи капацитет. Од проширења 2004. године, дошло је до опадајућег тренда подршке политици проширења у европској јавности за будућа проширења Уније. У јавној свести, посебно у Западној Европи, проширење на исток је мање везано за успешну економску и политичку трансформацију Источне Европе више за миграцију и уочену економску претњу, посебно губитак радних места. Таквом ставу иде у прилог свеобухватна економска криза која је погодила Унију посматрано од 2008. године на овамо.

Што се тиче тренутних кандидата за чланство у Унији, ЕУ би морала да ојача кредибилитет процеса проширења  и условљавања. За грађане држава чланица то значи строгу али поштену условљеност, будући да нека истраживања указују да би грађани могли бити повољније расположени за проширење на основу објективних критеријума и транспарентних процена. Међутим, како би обећање о приступању учинило веродостојнијим за земље кандидате, требало би се отвореније бавити питањем проширења у домаћој политичкој арени држава чланица. Јавно мњење у државама чланицама постало је све неповољније за проширење  и недостатак дебате о будућим проширењима чини се да је једна од главних замерки грађана. Уколико националне елите у државама чланицама не дају аргументе за прихватање кандидата који остварују напредак у преговорима, могућност будућег одбијања приступних уговора на референдумима представља стварну претњу кредибилитету проширења.

Кредибилитет је потребно додатно ојачати и у постприступном периоду. Способност ЕУ да промовише и штити демократију и ефикасност управљања слаби када земље кандидати постану чланице. Садашње санкције из члана 7 су сувише неефикасне и с обзиром на услов скоро једногласности – нису довољно кредибилне. Постприступни услови могли би се градити на истом моделу и комбиновати кодификацију акија у области демократије, непристрасну процену (нпр. Венецијанска комисија) и низ ограничених, пожељно би било финансијских санкција.

Комбинација кредибилне перспективе чланства, условљавања и помоћи државама кандидатима – неопходна је за успешан свеукупни интеграциони капацитет ЕУ. Одсуство било ког услова може створити неравнотежу и неефикасност. Чак и њихова комбинација није гаранција за успех, који у крајњем исходу зависи од домаћих услова како у државама чланицама и тако и у државама кандидатима.

У Европској унији направљен је политички амбијент у којем се даљем проширењу приступа с највећим опрезом спрам његовог потенцијалног негативног деловања на унутрашњу политичку и економску кохезију и стабилност Уније. Као главни аргумент у корист споријег и опрезнијег приступа проширењу, прихваћен са свих страна, укључујући и Француску и Немачку као кључне покретаче процеса интеграције ЕУ, појављује се општа забринутост у вези с капацитетом Уније да интегрише нове чланице док се истовремено суочава са сопственом унутрашњом трансформацијом.

Вратимо се раније изнетом аргументу да је проширење могуће и успешно ако Унија, њене чланице, као и државе кандидати, постигну јасан политички консензус о неопходности ширења чланства. Видели смо да савремени моменат у развоју ЕУ показује ограничења у сваком од ових елемента (консензус, капацитет, кредибилитет) код сваког од поменутих актера.

Када је реч о политици проширења, није непознато само њено место у будућој Унији већ је значајно и оно о чему је већ било речи – апсорпциони односно, интеграциони капацитет Уније. Тренутно изгледа да су оба аспекта интеграционог капацитета пољуљана. Да би спољашњи капацитет био успешан, перспектива чланства мора бити извесна, односно обећања о чланству кредибилна. Са друге стране, примери Пољске и Мађарске које својим потезима у домену владавине права показују да нису у потпуности прихватиле европске вредности говоре у прилог тези да је унутрашњи интеграциони капацитет Уније омануо и да се мора порадити на њему у ситуацијама будућих проширења.