Правни живот реституције у Републици Србији

Аутор: мср Ивона Кнежевић

Поступак реституције је вишеслојни процес који се одвија у једном друштву, односно држави. Процес који се може посматрати не само са правног, већ и политичког, економског, социјалног, па чак и културног аспекта. Међутим, без обзира на тачку гледишта циљ овог процеса би требао бити исти, а то је обнављање социјалне правде, владавине права, својинског плурализма, људских права и слобода, правне државе, правне једнакости и сигурности грађана, као и бројних других демократских вредности и начела, на којима почива Устав Републике Србије. Кроз поступак реституције требало би да се оствари у пуном обиму једно од основних људских права, које је загарантовано Универзалном декларацијом о људским правима, као и Конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, а у питању је право на поседовање и неометано уживање имовине које се гарантује сваком физичком и правном лицу.

Поступак реституције потребно је спровести тако да се с једне стране неостварена људска права остваре, а при томе она већ остварена заштите, док је сa друге стране неопходно очувати економску стабилност и правилно функционисање финансијског система државе. При свему томе потребно је узети у обзир како материјално правне, тако и процесно правне одредбе закона којe уређују спровођење поступка реституције, али и одредбе других законских и подзаконских аката које је потребно применити ради доношења правилне и потпуне одлуке.

Поступак реституције у правном смислу је поступак враћања одузете имовине и обештећења за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године, одузета од физичких и правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину.

Реституција у Републици Србији је поступак који је започет пре две деценије. Наравно, таква реституција била је делимична јер није постојала законска регулатива која би на свеобухватан начин уредила поступак реституције. Другим речима, реституција је била ограничена како по субјектима, који су могли тражити враћање одузете имовине, тако и по врсти имовине, која је била предмет враћања.

Међу првим реституционим законима био је Закон о начину и условима враћања имовине стечене радом и пословањем задруга после 1. јула 1953. године. Поменутим законом је било предвиђено враћање имовине задругама и задругарима, односно њиховим правним следбеницима, која је услед статусних, односно организационих промена пренета без накнаде другим корисницима. Имовина се могла вратити in natura (враћање одузете имовине бившем власнику у својину и државину), у виду новчане противвредности имовине, али је постојала и могућност да тренутни корисник непокретности врати другу непокретност сличних својстава или намене. Закон није дуго правно заживео, тако да је престао да важи 25. децембра 1996. године.

Поред поменутог закона, 1991. године донет је Закон о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа. Овим законом, са свега осамнаест чланова, било је предвиђено враћање одузетог земљишта ранијим сопственицима у својину и то земљорадницима, односно њиховим правним следбеницима. Такође, била су прописана три модела реституције: натурална реституција, враћање другог одговарајућег земљишта (водећи рачуна о површини и квалитету земљишта), као и обештећење у виду новчане накнаде која одговара тржишној вредности одузете непокретности. Интересантно је напоменути да је у чл. 3 Закона прописан веома дуг рок за подношење захтева ранијег сопственика, а рок износи (најкасније) 10 година од дана ступања на снагу овог закона.

Током 1992. године донета су два закона која се односе на тзв. делимичну реституцију, а то су: Закон о изменама и допунама Закона о расправљању имовинских односа насталих самовласним заузећем земљишта у друштвеној својини и Закон о враћању утрина и пашњака селима на коришћење. Према таквој законској регулативи било је предвиђено да ће на захтев ранијег држаоца сеоских утрина, пашњака и шума, крајишких (граничарских) имовинских општина стечених самовласним заузећем пре 28. августа 1945. године, бити поништена правоснажна одлука, којом је расправљано право својине, те да ће подносиоцу захтева бити утврђено право својине на предметној непокретности. Што се тиче Закона о враћању утрина и пашњака селима на коришћењe, реч је о веома кратком и штуром закону од свега десет чланова. Прописивао је враћање сеоске утрине и пашњака (који су били друштвена својина) на коришћење селима. Предмет враћања су биле утрине и пашњаци који су на дан ступања на снагу закона имали својство необрадивог пољопривредног земљишта. Захтев је могао поднети грађанин села, али се поступак могао покренути и по службеној дужности. Тренутни корисници предмета враћања били су дужни да их предају селима на коришћење на основу донетог акта, а конкретне начине и услове коришћења враћених утрина и пашњака грађани села су утврђивали споразумно и путем договора. Уколико би договор изостао, одлуку је доносио надлежни орган у општини.

Закон о задругама из 1996. године уређује питање реституције одредбама члана 95–97. Наиме, поменутим законом било је прописано да се имовина која је била у власништву задруга и задружних савеза, односно савеза задруга, после 1. јула 1953. године, а која је организационим, односно статусним променама или на други начин пренета без накнаде другим корисницима који нису задруге или задружни савези, врати задрузи исте врсте чија је имовина била, односно задружном савезу. Уколико такве задруге више није било, постојала је могућност враћања имовине оној задрузи која послује на подручју на коме је пословала задруга која је била власник имовине чији се повраћај тражи, односно задружном савезу који врши функцију савеза задруга чија је имовина била. Задруга је подносила захтев за враћање имовине правном лицу коме је имовина пренета без накнаде, односно његовом правном следбенику, који су уједно били и обвезници враћања имовине. Закон је прописивао три модела враћања имовине и то: натуралну реституцију, новчано обештећење (исплата новчане противвредности имовине), као и тзв. заменску реституцију (враћање имовине у другим стварима и правима).

Закон о планирању и изградњи у многоме је битан за примену данас важећег Закона о враћању одузете имовине и обештећењу. Значај се посебно огледа у примени одредбе члана 23 став 8 Закона о враћању одузете имовине и обештећењу који прописује да бивши власник који је пренео право коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту нема право на враћање имовине или на обештећење. Наиме, одредбама члана 79 став 4 Закона о планирању и изградњи било је прописано да ће се на земљишту, које је одлуком јединице локалне самоуправе било одређено као градско грађевинско земљиште, које при томе није приведено намени у целини или већим делом, а није чинило целину са јавним грађевинским земљиштем, на захтев ранијег сопственика, односно његовог правног следбеника, успоставити режим својине који је постојао пре ступања на снагу наведене одлуке. Ово свакако представља тихи увод у каснији поступак тзв. опште реституције. Веза између поменутих закона и даље постоји, поготово услед каснијих измена Закона о планирању и изградњи, а огледа се у институту конверзије права коришћења у право својине на грађевинском земљишту, условима и начину закупа грађевинског земљишта, легализације бесправних објеката и слично.

И поред свих поменутих закона, који само делимично уређују питање реституције, први закон који даје назнаке једном озбиљнијем, свеобухватнијем приступу спровођења поступка реституције у Републици Србији јесте Закон о пријављивању и евидентирању одузете имовине, који је ступио на снагу 8. јуна 2005. године. Закон је уређивао поступак пријављивања и евидентирања имовине која је на територији Републике Србије одузета без накнаде тржишне вредности или правичне накнаде, применом прописа и аката о национализацији, аграрној реформи, конфискацији, секвестрацији, експропријацији и других прописа који су донети и били у примени после 9. марта 1945. године. Пријава се подносила Републичкој дирекцији за имовину најкасније до 30. јуна 2006. године. Закон је подношење пријаве означио као услов подношења захтева за повраћај одузете имовине или обештећење у складу са lex specialis–ом. Другим речима, захтев за повраћај одузете имовине или обештећење по посебном закону, који тек треба да се донесе, моћи ће се поднети само уколико је претходно поднета пријава одузете имовине и то у року који је Закон одредио. На овај начин законодавац је будуће остваривање права по поднетом захтеву lex specialis–a условио претходним подношењем пријаве одузете имовине и то са преклузивним карактером рока. Ко не поднесе пријаву и то у прописаном року, губи право на подношење захтева за враћање одузете имовине или обештећење, иако то право никада није ни стекао. Дакле, законодавац вишеструко условљава остваривање још непостојећег права које тек треба да се уреди посебним законом. Ова нелогичност је делимично отклоњена у члану 66 важећег Закона о враћању одузете имовине и обештећењу у коме се наводи да одредба члана 8 Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине престаје да важи даном ступања на снагу Закона. Међутим, без обзира на поменуто, ранији закон је имао своју правну тежину у смислу обавезивања државе на спровођење поступка реституције који ће се детаљно уредити доношењем посебних закона. Управо у томе лежи значај и улога доношења ранијег закона којим се држава обавезала да ће поступак реституције спровести, као и да ће, с тим у вези, донети посебне законе, што је и уследило већ наредне године.

Закон о враћању имовине црквама и верским заједницама који је почео да се примењује од 1. октобра 2006. године, уређује тзв. конфесионалну реституцију. Закон прописује враћање имовине која је одузета од цркава, верских заједница, као и њихових задужбина, без тржишне накнаде. Предмет враћања је земљиште (пољопривредно, грађевинско и шумско), стамбене и пословне зграде, станови и пословне просторије, као и покретне ствари од културног, историјског и уметничког значаја. Натурална реституција је приоритетан облик реституције, с тим да је садржај овог начела другачије формулисан у односу на исто начелу у Закону који уређује поступак тзв. опште реституције. Наиме, одузета имовина ће се вратити црквама и верским заједницама, приоритетно и по правилу у натуралном облику или у виду друге одговарајуће имовине, док ће се тржишна новчана накнада (обештећење) исплатити само уколико претходно наведено враћање имовине није могуће. Натурални облик конфесионалне реституције јесте приоритетан, али је ширег обима у односу на поступак опште реституције јер обухвата и могућност враћања друге одговарајуће имовине. Реч је о натуралној супституцији реституције, која свакако има предност у односу на новчано обештећење. Враћање одузете имовине новчаним надокнађивањем њене вредности може имати два облика и то у виду државних обвезница, које се издају у ту сврху, или у новцу, уколико је обвезник исплате накнаде физичко или правно лице. Интересантно је напоменути да је законодавац прописао да ће се услови и рокови издавања државних обвезница уредити општим законом, којим се уређују питања враћања и обештећења за одузету имовину (члан 18). Дакле, поново имамо ситуацију обавезивања државе на будуће доношење „ресорног” закона, али који би поступак реституције уредио на општи начин. Закон о враћању одузете имовине и обештећењу (општи закон) је донет, али тек пет година касније. Цркве и верске заједнице, поред наведених предности враћања одузете имовине имају и право на регрес. Наиме, уколико су цркве и верске заједнице своју раније одузету непокретност вратиле на основу теретног правног посла имају право на регрес у новцу од Републике Србије. Овакво право није предвиђено у каснијем Закону о враћању одузете имовине и обештећењу. Међутим, поред de facto предности које овај закон поседује за субјекте којима се враћа одузета имовина у односу на касније донети општи закон, велики значај овог закона јесте у образовању Дирекције за реституцију. Иако је поступак (делимичне) реституције започео још 90-их година, тек је код конфесионалне реституције по први пут образован посебан државни орган који ће се бавити само реституцијом. Дирекција за реституцију је организационо конституисана почетком 2007. године, а ефективно је почела са својим радом крајем те исте године. Агенција за реституцију је 1. јануара 2012. године, сходно члану 63 став 2 Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, преузела предмете, средства за рад, архиву и запослене из Дирекције за реституцију. На овај начин је Дирекција, кроз враћање одузете имовине црквама и верским заједницама, била творац нове, посебне, правне праксе у области својинско-правних и имовинско-правних односа, која ће свакако бити веома драгоцена за предстојећи поступак тзв. опште реституције.

Закон о враћању одузете имовине и обештећењу је донет 2011. године и представља закон који уређује поступак реституције на општи, свеобухватан начин, а садржи како материјално-правне, тако и процесно-правне одредбе. Закон уређује услове, поступак и начин враћања одузете имовине, као и обештећење за имовину која је одузета од физичких и правних лица и пренета у општенародну, државну, друштвену или задружну својину, а по основу прописа који су таксативно наведени у члану 2 Закона. Предвиђена су два модела реституције и то: натурална реституција, као приоритетан облик и обештећење у виду државних обвезница и у новцу. Начело приоритета враћања одузете имовине in natura (имовина се бившем власнику враћа у својину и државину) је са начелом заштите стицаоца (стицалац имовине који је након подржављења имовине, у складу са законом, стекао право својине, остаје власник и држалац ствари и његова стечена права не смеју бити повређена) основни принцип спровођења поступка реституције. Међутим, због бројних изузетака од враћања у натуралном облику које закон прописује, честе могућности да је раније одузета имовина сада у приватном власништву или да је престала да постоји услед дејства више силе, начело приоритета враћања одузете имовине in natura губи свој приоритетан смисао. На тај начин de facto принцип обештећења за одузету имовину добија на предности, мада је за државу са економског аспекта неповољнији, с обзиром да је она обвезник обештећења и у новцу и у виду државних обвезница. Предмет враћања су непокретне и покретне ствари у јавној, државној, друштвеној и задружној својини, осим ствари у својини задругара и друштвеној и задружној својини које је ималац стекао уз накнаду. Враћа се подржављено грађевинско, пољопривредно и шумско земљиште, шуме, стамбене и пословне зграде, станови и пословне просторије, покретне ствари уписане у јавни регистар, као и друге покретне ствари које према прописима о културним добрима представљају културна добра. Што се тиче терета непокретности враћају се ослобођене од хипотеке, с тим да за таква потраживања гарантује држава, уз право регреса према хипотекарном дужнику, а постојеће стварне службености не престају, док се личне службености у корист трећих лица гасе. Веома је битно истаћи значај одредбе члана 62 Закона која уређује питање забране отуђења и оптерећења подржављене имовине. Наиме, поменута одредба прописује да од ступања на снагу закона имовина које је одузета бившим власницима, за коју је раније поднета пријава, а која може бити враћена, не може бити предмет отуђивања, хипотеке или залоге, све до правоснажног окончања поступка по захтеву за враћање одузете имовине. Дакле, сваки акт отуђења или оптерећења подржављене имовине која је у поступку реституције сматраће се ништавним. Ова законска одредба свакако доприноси правној сигурности грађана.

Агенција за реституцију је основана ex lege, са статусом правног лица, а поверене послове обавља у складу са прописима о јавним агенцијама. Са својим радом почела је 1. јануара 2012. године, те је преузела предмете, средства за рад, архиву и запослене из Дирекције за реституцију. Агенција поступак реституције решава по два закона, на основу Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, по коме се имовина враћа физичким и правним лицима, као и световним задужбинама, али и применом Закона о враћању имовине црквама и верским заједницама, по коме се врши реституција имовине цркава, верских заједница и њихових задужбина. У процесном смислу свакако се примењују детаљне процесно-правне одредбе Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, али на сва она питања која нису уређена наведеним законом, као lex specialis–ом, примењују се одредбе закона којим се уређује општи управни поступак. Дакле, примарно се примењују процесно-правне одредбе lex specialis–а, а секундарно одредбе Закона о општем управном поступку. У процесном смислу од значаја је и Закон о управним споровима, када је реч о правним лековима, а у обзир долази и супсидијарна примена Закона о парничном поступку.

Међутим, поред наведених процесних закона за спровођење поступка реституције од веома великог значаја су и многи други закони чије се одредбе (материјално правне) морају узети у обзир да би се све релевантне чињенице у току поступка реституције утврдиле на потпун и правилан начин. Такви закони су: Закон о задужбинама и фондацијама, Закон о наслеђивању, Закон о рехабилитацији, Закон о културним добрима, Закон о планирању и изградњи, Закон о пољопривредном земљишту, Закон о основама својинско-правних односа, Закон о јавној својини, Закон о шумама, Закон о водама и многи други.

Несумњиво је да је поступак реституције веома сложен и нимало једноставан процес, од посебног економског и политичког значаја. Управо из политичких и економских разлога поступак је започет пре две деценије и током своје законодавне еволуције само делимично је остваривао своју сврху, јер је обухватао тачно одређене субјекте и одређену имовину, која би могла бити предмет реституције. Таква ограничена, делимична реституција била је потпуно оправдана и разумљива, обзиром на државне и друштвене прилике којима је кореспондирала. Државно-правни поредак, као јединствена творевина државе и права, носи печат стања и развоја људског друштва уопште, његове целокупне структуре, као и нивоа културног и материјалног развоја. Промене у друштвеној заједници уопште, утичу и на одговарајуће промене у државно-правном поретку, који на разним етапама друштвеног развоја показује различита обележја, зависно од политичког конституисања друштва и утицаја веза са осталим процесима и творевинама. Дакле, потпуно је јасно због чега је реституција била делимична и ограничена на само одређене субјекте, као титуларе права. Током своје законодавне еволуције поступак реституције добија на значају доношењем конкретнијих законских решења, која се крајње утемељују у усвајању lex specialis–а, чије усаглашавање и корекција (са искуствима из праксе) и данас трају. Међутим, без обзира на сложеност поступка и његов развојни пут, реституција је conditio sine qua non за успостављање и даље јачање основних начела на којима почива свако демократски уређено друштво. Реституција не може да буде идеална, али мора да буде правична и ефикасна. Једино се на тај начин може остварити начело заштите стицаоца, које са начелом приоритета враћања одузете имовине in natura представља основни принцип спровођења поступка реституције. Са тако спроведеном реституцијом можемо говорити о постојању правне државе и државе владавине права, које су и садржински и вредносно везане за демократију.

Литература

1. Устав Републике Србије
2. Универзална декларација о људским правима
3. Конвенција за заштиту људских права и основних слобода
4. Закон о начину и условима враћања имовине стечене радом и пословањем задруга после 1. јула 1953. године
5. Закон о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа
6. Закон о изменама и допунама Закона о расправљању имовинских односа насталих самовласним заузећем земљишта у друштвеној својини
7. Закон о враћању утрина и пашњака селима на коришћење
8. Закон о задругама
9. Закон о планирању и изградњи
10. Закон о враћању одузете имовине и обештећењу
11. Закон о пријављивању и евидентирању одузете имовине
12. Закон о враћању имовине црквама и верским заједницама
13. Врачар, С. К. (1996). Социјална садржина функције државно-правног поретка – Разматрање о улози државе и права у процесу политичког конституисања друштва, Завод за уџбенике и наставна средства, Београд
14. Кутлешић, В. (2000). Основи државе и права, Завод за уџбенике и наставна средства, Београд