Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
У првом Извештају о владавини права који је Европска унија објавила крајем септембра 2020. године, примењује се нови механизам заштите владавине права. Извештај се усредсређује на четири стуба владавине права: правосудни систем, антикорупцијски оквир, плурализам медија и остале институционалне механизме контроле и равнотеже (check and balance). За сваки oд наведених стубова, у Извештају се наводе одредбе одговарајућих ЕУ закона који су релевантни за процену. Поред поменутих стубова, Извештај обухвата 27 поглавља која представљају специфичне процене стања владавине права за сваку државу чланицу. Ефикасни правосудни системи и строга институционална контрола и равнотежа представљају срж поштовања владавине права у европским демократијама. Међутим, закони и јаке институције нису довољни. Владавина права захтева постојање система који је заснован на поштовању независности судства, ефикасним антикорупцијским политикама, слободним и плуралистичким медијима, транспарентној и висококвалитетној јавној управи и слободном и активном цивилном друштву.
Овај Извештај представља резултат блиске сарадње са државама чланицама, како на мултилатералном нивоу у Савету, тако и на билатералним састанцима на техичком и политичком нивоу. Методологија која је у њему примењена постаће део годишњег процеса праћења и надзора над владавином права у државама чланицама. Све државе чланице су учествовале у процесу припреме Извештаја. Комисија је разговарала са представницима националних власти, укључујући правосудне и независне органе, полицију, као и друге заинтересоване стране, као што су удружења новинара и представници цивилног друштвa. Спроведене су и циљане консултације са заинтересованим странама: европске агенције, националне и европске организације цивилног друштва и професионална удружења, међународне организације (Европска мрежа савета за правосуђе, Европска мрежа председника Врховних судова, Европска мрежа националних институција за људска права, Савет европских адвокатских комора, Савет Европе, Организација за европску безбедност и сарадњу (ОЕБС) и Организација за економску сарадњу и развој (ОЕЦД)).
Поглавља о државама чланицама ослањају се на квалитативну процену коју је спровела Комисија, фокусирајући се на синтезу значајних дешавања од јануара 2019. године, уз кратак опис правног и институционалног оквира релевантног за сваки стуб, представљање изазова, али и позитивних аспеката, укључујући добре праксе. Комисија је обезбедила кохерентан и еквивалентан приступ применом исте методологије и испитивањем истих тема у свим државама чланицама. Процена стања се односи на захтеве које прописују ЕУ закони, укључујући и пресуде Суда правде. Додатно, препоруке и мишљења Савета Европе пружају користан референтни оквир за стандарде и најбоље праксе.
Поред непосредног здравственог и економског утицаја, пандемија COVID-19 створила је широк спектар изазова за друштво, тачније за јавну управу и уставно-правне системе. Пандемија се показала као тест отпорности националних система у кризним временима. Све државе чланице су предузеле изузетне мере у циљу заштите јавног здравља, а већина је прогласила неки облик ванредног стања или су им додељена посебна ванредна овлашћења, у складу са уставним одредбама или законима о заштити јавног здравља. Промена или суспендовање уобичајених националних контрола и равнотежа могу представљати посебне изазове за владавину права, а ови догађаји постали су главно питање јавне расправе у многим државама чланицама. Као резултат тога, Комисија је пажљиво пратила примену хитних мера.
Комисија је истакла да одговори на кризу морају поштовати темељне принципе и вредности утврђене Уговорима. Кључни тест за ванредне мере односи се на то да ли су мере биле временски ограничене, да ли су постојале заштитне мере које су обезбедиле да оне буду строго неопходне и пропорционалне и да ли се може одржати парламентарни и правосудни надзор, као и надзор медија и цивилног друштва. Како је најоштрија фаза кризе попуштала, друго кључно питање било је начин на који су ове мере смањене или укидане. Ситуацију испитују и међународне организације, а Европски парламент је затражио од Венецијанске комисије мишљење о мерама предузетим у државама чланицама и њиховом утицају на демократију, владавину права и основна права.
Реакције на кризу показале су снажну отпорност националних система. У многим државама чланицама судови су детаљно прегледали ванредне мере и водиле су се политичке и правничке расправе о томе да ли су примењени ванредни режими оправдани и пропорционални, да ли су одлуке законите и да ли су коришћени прави поступци и инструменти.
Пандемија је истакла важност да се хитно и ефикасно доносе одлуке неопходне за заштиту јавног здравља а да то не значи заобилажење успостављених контрола и равнотежа – укључујући и парламенте – посебно када мере утичу на основне слободе и права становништва у целини. У одређеним државама чланицама медији и цивилно друштво суочавају се са новим препрекама. Такве ситуације су, између осталог, допринеле ширењу дезинформација и смањењу поверења у јавне власти, које штете владавини права. Пандемија је дала ветар у леђа дигитализацији судског поступка у бројним државама чланицама. У том смислу, пандемија је још једном потврдила како владавина права има директан утицај на свакодневни живот људи.
Уставни, правни и политички системи држава чланица генерално одражавају високе стандарде владавине права. Кључни принципи владавине права – законитост, правна сигурност, забрана произвољног вршења извршне власти, ефикасна судска заштита од стране независних и непристрасних судова, укључујући поштовање основних права, поделу власти и једнакост пред законом – садржани су у националним уставима и уграђени у национално законодавство.
Ефикасни правосудни системи су од суштинског значаја за очување владавине права. Иако је организација правде у државама чланицама у надлежности држава чланица, државе чланице морају осигурати да њихови национални правосудни системи пружају ефикасну судску заштиту. Независност националних судова је пресудна за осигурање такве судске заштите. Национални судови осигуравају ефикасно спровођење права и обавеза предвиђених правом ЕУ.
Функционисање правосудног система високо је позиционирано на националним политичким агендама, што илуструје чињеница да су готово све државе чланице укључене у реформе правосуђа, чак и ако се њихов циљ, обим, облик и стање примене разликују. Подручја реформе крећу се од структурних уставних промена, попут успостављања савета за правосуђе или нових судова, до конкретних оперативних мера, на пример о дигитализацији управљања предметима на судовима. Консултације са државама чланицама су показале да оне помно прате реформе и развој владавине права у другим државама чланицама, као и еволутивну праксу Суда правде и Европског суда за људска права.
У великом броју држава чланица настојања су да се ојача судска независност и да се смањи утицај извршне или законодавне власти на правосуђе. То укључује успостављање или јачање независног Националног савета за правосуђе. Начин именовања судија један је од елемената који може имати утицаја на независност судија.
На Малти, Парламент је недавно усвојио низ реформи правосудног система у циљу јачања судске независности. У Чешкој, реформе које су у припреми, теже повећању транспарентности у именовању, напредовању и разрешењу судија. На Кипру, од јула 2019. године, именовање судија подлеже новим детаљним критеријумима. У Летонији су Савету за правосуђе додељена нова овлашћења у циљу јачања судске независности.
Расправе, размишљања и планови реформи о јачању правних и уставних заштитних мера за независност судства одвијају се и у државама чланицама у којима се независност правосуђа традиционално перципира као добра. На пример, у Ирској је крајем 2019. године успостављено независно Судско веће за заштиту независности судства. У Луксембургу, планирана ревизија Устава има за циљ увођење нових елемената за јачање судске независности. У Холандији су предвиђене реформе којима ће се ограничити утицај извршне и законодавне власти на именовање судија Врховног суда. У Шведској је у фебруару 2020. године основана истражна комисија о јачању заштите демократије и независности судства са циљем да формулише предлоге за законодавне и уставне реформе.
Све више се расправља о независности тужилаштва у погледу извршне власти, јер она има важне импликације на способност за борбу против криминала и корупције. Иако у ЕУ не постоји јединствени модел за институционално уређење тужилаштва или за именовање, разрешење или дисциплинске поступке за тужиоце на различитим нивоима, институционалне заштитне мере могу помоћи да се обезбеди да тужилаштво буде довољно независно, односно, да функционише без политичких притисака.
Реформе за јачање независности тужилаштва у току су на Малти, где се успоставља потпуно одвојено тужилаштво, чиме је окончана традиционална улога генералног тужиоца, који је деловао као правни саветник владе. Кипар, такође, припрема законодавне промене којима је циљ реформисање Адвокатске канцеларије стварањем посебних, самосталних управа у оквиру Адвокатске канцеларије. У Пољској је двострука улога у којој је министар правде уједно и главни тужилац, изазвала посебну забринутост јер повећава рањивост на политички утицај у погледу организације тужилаштва и вођења истраге. Однос генералног тужиоца према тужиоцима нижег ранга, такође, даје разлог за забринутост у одређеним државама чланицама. На пример, у Бугарској законодавне процедуре које се односе на одговорност генералног тужиоца тек треба да буду усвојене.
Упркос напорима да се реформама у бројним државама чланицама побољша независност правосуђа, развој догађаја у неколико држава забрињава. Они се крећу од забринутости због способности Савета за правосуђе да врше своје функције, до забринутости због све већег утицаја извршне и законодавне власти на функционисање правосудних система, укључујући Уставне судове или Врховне судове.
У неким државама чланицама правац промена у правосуђу изазвао је озбиљну забринутост због утицаја реформи на независност правосуђа. Ово је било једно од питања покренутих у поступку из члана 7 УЕУ који је покренуо Европски парламент у случају са Мађарском. Независни Национални правосудни савет посебно се суочава са изазовима јачања овлашћења његовог председника. Остали проблеми повезани су са новим правилима која омогућавају именовање чланова Врховног суда у Уставни суд, које је изабрао Парламент, ван уобичајене процедуре именовања.
Пољска реформа правосуђа из 2015. године била је главни извор контроверзи, како на домаћем, тако и на нивоу ЕУ. То је чак довело до тога да је Комисија покренула поступак према члану 7 УЕУ 2017. године који још увек није завршен у Савету. Током 2019. и 2020. године, Комисија је покренула два поступка за повреду права ради заштите независности судства и Суд правде је одобрио привремене мере за суспендовање овлашћења Дисциплинског већа Врховног суда у погледу дисциплинских предмета који се тичу судија.
У Бугарској тренутни разлог за забринутост изазивају састав и функционисање Врховног савета судства и Инспектората при Врховном савету судства. У Румунији настављају да се примењују контроверзне реформе донете у периоду 2017−2019 које су имале негативан утицај на независност правосуђа. Влада је 2020. године изразила посвећеност да се врати на пут реформе правосуђа, што је довело до значајног смањења у тензијама у односу са правосуђем. У Хрватској потешкоће стварају лоши административни капацитети. Државно судско веће и Државно тужилаштво имају проблеме у испуњавању њиховог мандата, у смислу смањене улоге у именовању судија и тужилаца. У Словачкој постоји дугогодишња забринутост у вези са независношћу и интегритетом правосудног система. У априлу 2020. Влада је најавила важне реформске планове за јачање независности и интегритета правосуђа, као и поступак именовања за Уставни суд.
У неким државама чланицама често се извештава о политичким нападима и медијским кампањама на судије и тужиоце. Предузете су и мере, укључујући и дисциплинске, које утичу на слободу судија да се обрате Суду правде ЕУ. Такви напади и мере могу имати негативан утицај на поверење јавности у правосуђе. У великом броју случајева напади су усмерени на судије и тужиоце који заузимају ставове у јавности како би осудили развој догађаја који би могао да нанесе штету правосуђу у целини. У својој недавној одлуци од 5. маја 2020. године, Европски суд за људска права потврдио је слободу изражавања за тужиоце и судије да учествују у јавним расправама о законодавним реформама које утичу на правосуђе или о питањима која се тичу независности судства.
Пандемија је нагласила важност дигитализације правосудних система. Током последњих неколико година државе чланице настоје да на најбољи начин искористе информатичке алате како би олакшале комуникацију судова са странкама и адвокатима, за ефикасно управљање обимом посла и за повећање транспарентности, укључујући on-line приступ судским одлукама. Пандемија је показала важност убрзања реформи за дигитализацију у правосудним институцијама, размену информација и докумената са странкама и адвокатима и континуиран и лак приступ правди за све. Велики број иницијатива се предузима у распону од омогућавања корисницима судова да прате on-line фазе поступка.
Неке државе чланице су већ доста напредовале у примени таквих система. На пример, у Естонији и Летонији правосудни систем карактеришу неке од најнапреднијих информационих и комуникационих технологија које се користе на судовима. Они пружају висок степен приступачности и флексибилности, такође, у великој мери су допринели даљем функционисању судова уз релативно мало поремећаја током пандемије. У Словенији је дигитализација правосудног система за управљање предметима добро напредовала, а даљи развој је у току ради побољшања електронске комуникације између судова и странака. Мађарска има висок ниво дигитализације правде, са великом доступношћу електронских средстава у вези са Интернет приступом објављеним пресудама. У Португалији је изменама Закона о парничном поступку примењен принцип „дигитално подразумевано“ у свим парничним поступцима. У Италији је у току нацрт реформе парничног поступка како би се обезбедила ексклузивна Интернет пријава и шири спектар електронских средстава, укључујући плаћање судских такси путем Интернета.
Ефикасни правосудни системи ослањају се на одговарајуће људске и финансијске ресурсе. Иако се владини издаци за правосудни систем генерално повећавају, у великом броју држава чланица правосуђе се мора носити са ограниченим ресурсима. Прекомерна дужина поступака и заостаци у правосудним системима морају се решити одговарајућим мерама. Економски и социјални ефекти пандемије подвукли су потребу за јачањем отпорности правосудног система јер се може очекивати повећање броја предмета. Неефикасност може створити неповерење у правосудне системе, што може постати изговор за неадекватне реформе правосуђа које утичу на владавину права. У неким државама чланицама потреба за додатним ресурсима званично је препозната у владиним програмима. На пример, Немачка примењује Пакт за владавину права, који укључује значајне додатне ресурсе, како на савезном нивоу, тако и на нивоу покрајина. Иницијативе у Аустрији и Француској, такође, имају за циљ повећање ресурса за правосудни систем.
Остави коментар