Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Улога Председавајућег Савета министара даје свим државама чланицама Европске уније шансу да буду у центру европске позорнице током шест месеци, колико траје председавање. То што се државе налазе у фокусу пажње, омогућава њиховим лидерима да покажу своју политичку оштроумност, стекну додатну подршку и у одређеној мери да утичу на национално мњење. Међутим, ова улога траје само шест месеци, дневни ред је у великој мери постављен унапред, а спољни догађаји могу додатно умањити шансе да држава буде ефикасна као Председавајући.
Овај модел председавања Саветом стар је колико и саме Заједнице. За разлику од НАТО-а чији су се творци одлучили за успостављање институције Генералног Секретара који руководи радом НАТО-а и представља га споља, државе оснивачи Европских заједница изабрале су ротирајући модел председавања Саветом.
Све до усвајања Лисабонског уговора, преузимање улоге Председавајућег, значило је у потпуности преузимање одговорности за рад Савета министара ЕУ заједно са Европским саветом. Та улога са собом носи административни терет око организовања великог броја састанака. Држава која је председавала Саветом до Лисабонског уговора, морала је да води састанке на свим нивоима, од нивоа радних група, са званичницима држава чланица и Комисије преко COREPER-а (са амбасадорима), до министарских састанака секторских формација Савета али и организовања самита који укључују шефове држава и влада.
Као главне задатке Председавајућег, Хелен Валас (Hellen Wallace) дефинише следеће:
- сазивање састанака Савета,
- састављање дневног реда за сваки састанак,
- председавање састанцима Савета и састанцима COREPER-а,
- подношење шестомесечног плана рада на почетку председавања Унијом, потписивање закључака са састанака и свих донетих одлука,
- представљање Савета пред осталим органима Уније (Комисија, Европски парламент) као и представљање Уније према спољним партнерима.
Председавање траје много дуже од 6 месеци. Током једне или две припремне године, будући Председавајући кроз рад у радним групама и блиском сарадњом са својим претходницима и са онима који ће их наследити, почиње да се упознаје са досијеима, спорним тачкама у њима и могућим решењима. За улогу Председавајућег неспорно је тврдити да је то политичка функција. Бити лидер захтева темељну припрему, као и упознавање са различитим националним позицијама. Председавајући, такође, има важну националну димензију. Национална димензије представља суштински осетљиво питање. Ако је прејак нагласак на националној димензији, то може постати проблематично за вршење функције посредника а у одређеним случајевима цена која се плаћа код куће може бити превелика и политички неприхватљива. Национална компонента је један од начина за приближавање Европске уније грађанима. Европске теме добијају додатну пажњу у националној штампи, а становништво види како његова влада игра централну улогу на ЕУ арени. Другачије речено, период на челу Уније стимулише националну дискусију о Европи.
Аутори се слажу око тога да се могу дефинисати четири главне функције које има Председавајући: 1) администрација и координација, 2) постављање приоритета, 3) посредовање и 4) заступање. То су фактичке функције, а не формалне, у смислу да су уговором предвиђене и оно што треба посебно истаћи – континуирано су се развијале. Уговором о Европској економској заједници (1957) било је прописано ротирајуће председавање, са променом на сваких шест месеци, али није назначено да ли то подразумева неке посебне функције.
Када је реч о првој функцији, Председавајући је одговоран за припрему и координацију рада Савета кроз састављање и дистрибуцију докумената, састављање дневног реда и сазивање свих састанака. Конкретно, то значи планирање око 2000 састанака на свим нивоима и организовање око 80 формалних и неформалних министарских састанака. Координација је неопходна у односима Савета са Комисијом и Парламентом. Како би се осигурао несметан и ефикасан процес доношења одлука, ове институције морају бити у сталном контакту. Без обзира на разлике у припремама за шестомесечни период председавања, програми имају доста сличну структуру. Пре усвајања Лисабонског споразума, програми су имали делове који су се односили на политичке декларације и приоритете, као и дневни ред за одвојене Савете. Први део програма представља стратешки оквир у коме се прецизирају основни циљеви, док други део који се зове оперативни, изражава приоритете у свакој од конфигурација Савета за наредни период.
Кроз трећу функцију – посредовање, Председавајући тражи компромисе који су прихватљиви за све стране или барем за већину актера. Повећање броја држава чланица и постепени прелазак на гласање квалификованом већином као главно правило доношења одлука, истакли су додатно значај ове улоге. Формулација компромиса и постизање споразума један је од централних задатака сваког Председавајућег. Једна од најслушанијих критика у вези са овом функцијом јесте да краткорочни мандат и нестрпљење да се постигну резултати, могу изврштити притисак на државу која председава да „гура“ чак и оне теме које још нису сазреле за реализацију.
Четврта функција Председавајућег је изгубила на значају након Лисабонског уговора. До тада, заступање је значило да Председавајући има задатак да представља Савет, како споља, у међународним преговорима, тако и изнутра, у односима са другим институцијама ЕУ.
Принцип ротирајућег председавања примењиван је у Европским заједницама и касније у ЕУ, иако је институција прошла кроз низ трансформација и корекција у међувремену. Као један од кључних мотива за реформе истицао се дисконтинуитет својствен шестомесечној ротацији. Дисконтинуитет се најчешће приписује неуједначеном квалитету појединачних председништава, при чему се неке земље сматрају добрим Председавајућим, док су друге обележене као мање ефикасни, неки чак и као катастрофално лоши. Стога је често у фокусу стручне литературе било утврђивање шта је то што чини добро председавање. Идентификовани су структурни фактори међу којима треба поменути величину државе чланице, административни капацитет и претходно искуство у председавању. Међутим, многи аутори доводе у питање значај таквих разлика и уместо тога указују на неструктурне факторе као што су кредибилитет и легитимитет владе која председава, оријентација ка европским интеграцијама, политичко окружење и односи са другим кључним институцијама ЕУ, пре свега са Комисијом и ЕП. Други аутори наглашавају већи значај администрације која подупире рад сваког председавања на нивоу ЕУ. Са тим у вези, Секретаријат Савета посматра се као институционална меморија и „мост између различитих Председавајућих“.
У литератури није необично пронаћи наративе који истичу неке од подела у ЕУ попут разлика између великих и малих, старих и нових, политички стабилних у односу на политички фрагментиране државе чланице у покушајима да објасне различите стратегије које државе бирају током председавања. Широко је распростањено мишљење да су велике државе у предности због административних и економских ресурса али и због стручности. Њихов статус и политичка моћ стварају предуслове за вршење притиска који је понекад потребан за пробијање политичких ћорсокака. Мању администрацију је лакше координирати, а недостатак административних ресурса захтева блиске контакте са Комисијом и Секретаријатом Савета, што често резултира већом ефикасношћу. Очекивано би било да су велике државе успешније пошто имају веће капацитете од малих, али велике државе често постану заточеници сопствених интереса које покушавају да наметну по сваку цену па се тако дешава да агенда Савета буде скрајнута.
Државе чланице са искуством из претходних председавања требало би да извуку поуке из својих грешака. Са друге стране, држава која први пут председава ће вероватно уложити доста труда да би деби на челу Савета успео. Коначно, за националне факторе се често тврди да одређују понашање Председавајућег. Често се може чути да и националне административне особености утичу на учинак Председавајућег. Сложени политички системи где се значајна моћ даје регионалним ентитетима могу створити препреке за јединствено вођство. Конкуренција између министарстава спољних послова, ресорних одељења и премијерове или председничке канцеларије може да компликује обављање улоге Председавајућег.
Владе у улози Председавајућег могу да изаберу неколико стратегија за обављање ове улоге: лидери, преговарачи, брокери или бирократе. Лидерство захтева активизам али може укључивати већи или мањи притисак на остале државе чланице. Други више воле да се понашају као преговарачи, водећи Унију кроз иновативне идеје и благовремене иницијативе. Брокер свој главни интерес види у подстицању компромиса и постизању резултата у облику директива, прописа и других закона ЕУ. На крају, Председавајући бирократа покушава да избегне грешке и скандале и фокусира се на што ефикасније вођење. Очигледно је да се на ове стратегије треба гледати као на идеалне категорије. У стварности државе као Председавајући покушавају да примене многе од ових стратегија истовремено и да их комбинују на такав начин да извуку корист из њих.
Домаћи политички пејзаж обликује понашање државе као Председавајућег, олакшавајући или отежавајући одређене правце деловања. У новим државама чланицама, председавање се доживљава као пријемни испит и степен националне мобилизације бива изразито висок. Шпанско прво председавање 1989. године спроведено је на основу проевропског консензуса у друштву, без нефлексибилних националних ограничења. Слично томе, финско прво председавње 1999. почивало је на широкој јавној подршци и владиној амбицији да стекне репутацију успешног и конструктивног Председавајућег.
У извесној мери, обављање улоге Председавајућег подразумева напор да се постигне компромис између различитих интереса. Држава која је на челу шест месеци мора да стави своју администрацију у службу Уније и да покаже своју способност и поузданост као европски партнер. Посматрано у идеалним категоријама, улога Председавајућег треба да се обавља непристрасно, ефикасно и ефективно. Зашто су нематеријални ресурси толико важни у одређивању учинка Председавајућег? Одговор лежи у комбинацији специфичне природе институције Савета и посебних карактеристика управљања на нивоу Уније. Поред поменуте непристрасности и ефикасности, подједнако је значајна и способност идентификовања подручја договора, прихватљивих компромиса и резервних решења.
Има аутора који су на становишту да мање државе често буду успешније као Председавајући у односу на неке велике. За то се углавном наводе три главна разлога: делују као непристрасни посредници, слабији административни ресурси захтевају блиску сарадњу са телима ЕУ, посебно са Секретаријатом и мања је вероватноћа да ће предузимати једностране иницијативе док су на челу Савета.
Држава која председава може се усредсредити на одређена питања или минимизирати друга али ни под којим околностима не сме скренути са пута који је претходно постављен. На пример, преглед четири главна приоритета француског председавања у другом семестру 2008. године – имиграција, енергија, животна средина и одбрана – открива да је први приоритет било питање које се понавља још од програма из Тампереа и Хага. Други и трећи приоритет били су очигледно у складу са радом започетим под претходним Председавајућим, а посебно током немачког председавања у првих шест месеци 2007. године; само четврти приоритет одражава директне интересе Француске – обнављање односа између ЕУ и НАТО-а. Томе у прилог говори и следећи пример. Током свог председавања Саветом министара 2004. године, Република Ирска је истакла посвећеност јачању подручја слободе, сигурности и правде, посебно питањима која укључују спољне границе и визе, упркос чињеници што је Република Ирска била само придружени члан Шенгенског споразума.
Да унутрашњи фактори могу да ослабе улогу Председавајућег имамо безброј примера. Између јула 1994. и јуна 1996. године, свака од земаља које су биле Председавајући имала је додатне тешкоће унутар својих држава за време мандата: Немачка – федералне изборе, Француска – председничке изборе, затим је Шпанија, која је била следећи Председавајући, била потресена бројним скандалима и на крају Италија која је скоро све време председавања била без формиране владе. Када је реч о спољним ограничењима, треба поменути, између осталог, терористичке нападе од 11. септембра 2001. на Њујорк и Вашингтон, затим нападе на Мадрид (2004), Лондон (2005) и Париз (2015), војну интеревенцију у Ираку (2003), светску економску кризу (2008), мигрантску кризу (2015), пандемију болести Covid-19 (2020-).
Ротирајуће председавање даје легитимитет за доношење одлука у ЕУ пружајући свакој држави чланици прилику да у редовним интервалима председава процесом доношења одлука. С обзиром да се политички систем ЕУ заснива на блиској сарадњи националних административних структура, учешће националних елита у кључним процесима ЕУ пресудно је за стицање искуства из прве руке у тим процесима, кроз успостављање блиских радних односа са колегама у другим државама чланицама и институцијама Уније. Поред тога, ротирајуће председавање води ка већој видљивости политике ЕУ на домаћем терену: национална влада добија много већу пажњу јавности у сопственој земљи током председавања кроз одржавање низа састанака на високом нивоу, конференција, фестивала и других догађаја.
На крају, укратко треба сумирати које су то предности и недостаци институције Председавајућег. Када говоримо о предностима – држава која председава је шест месеци у средишту пажње и то за њу лично представља ствар престижа. Током мандата она може више него друга чланица да утиче на формулисање агенде. Такође, у току мандата, уколико буде успешан посредник, она може да се представи као вешт преговарач и тако утиче на своју репутацију међу осталим чланицама. Када је о недостацима реч, они се могу сагледати из два аспекта: из позиције државе чланице и Уније. Са становишта државе, недостаци се огледају у томе што је држава која се покаже као лош Председавајући на удару критика осталих чланица и целокупне европске јавности. Када је реч о недостацима из позиције Уније, шест месеци је кратак временски период, посебно када се има у виду да једна држава председава једном на 13,5 година у ЕУ27 па је стога штета да држава која се показала као успешан Председавајући, мора да чека толико дуго да би наставила тамо где је стала или обрнуто, ако се лоше показала да сачека нову прилику да исправи своје грешке.
Остави коментар