Ауторка: др Јелена Тодоровић Лазић
Процес доношења одлука у Европској унији једна је од области која je током еволуције европских интеграција претрпела доста промена, нарочито кроз призму измене Оснивачких уговора од 1957. године до данас. Поред тога, од 2016. године јавља се још један додатни разлог за промене у овој области – Брегзит, као политички заокрет који стимулише промене на нивоу одлучивања док истовремено отвара питања о будућности Европске уније. Федералисти се потајно надају да би ови догађаји могли довести до јачања Уније, супротно томе, евроскептици су при ставу да је Брегзит корак ка њеном коначном распаду.
Док је била чланица Уније, Велика Британија је имала барем две могућности приликом доношења одлука у Савету будући да је 12,79% укупног становништва Уније живело у њој: 1. да се придружи групи великих земаља како би се донела нека одлука или 2. да се придружи групи малих и средњих држава да се уравнотежи моћ великих и блокира таква одлука. Историјски посматрано, може се рећи да Европском унијом „управљају“ две силе: Француска и Немачка. Треба поменути као скорије примере у којима две државе оснивачи удружују снаге око питања која су важна за европску будућност и на тај начин изнова потврђују тезу о „управљању“: 1. ангажовање на постизању компромиса у еврозони које су Немачка и Француска заједнички спровеле у јуну 2018. године 2. предлог Француске и Немачке да се окрену PESCO (Стална структурирана сарадња) 2017. године, у циљу побољшања координације држава чланица ЕУ и њихових безбедносних политика.
Појавом Европских заједница, касније Европске уније, очигледно је да поменуте две силе утичу да се „европски систем“ развија према њиховим идејама и подстицајима. У том процесу, Велика Британија је играла улогу чувара равнотеже моћи исто као што је то чинила током два светска рата. Данас, у контексту Брегзита, поставља се питање: ко ће бити нови чувар равнотеже моћи у Савету?
За ЕУ, Брегзит представља политичку кризу, првенствено због фактора који су га проузроковали и немогућности Уније да предвиди и реши такве унутрашње кризе. На институционалном нивоу, Брегзит ствара проблеме јер се процес доношења одлука мора променити а то узрокује и промене у оквиру равнотеже моћи када се једна од највећих и најутицајнијих држава искључи из процеса одлучивања. Док је Велика Британија била чланица, често се могла чути оцена да је моћ нагнута на страну великих држава.
Одсуство Велике Британије из Европске уније ће значајно променити однос снага у Европском савету и Савету министара, посебно када је реч о поступку одлучивања квалификованом већином. Пре Брегзита, тројка великих (Немачка, Француска и Велика Британија) чинила је привид модерног „европског концерта“. У одређеном смислу, овим државама је било дозвољено да „управљају“ све до тренутка док се нису слагале довољно да се међусобно уравнотеже. Претпоставља се да је то био један од разлога зашто су остале државе чланице прихватиле реформе Лисабонског уговора које се односе на одлучивање, иако је њима знатно повећана гласачка снага највећих држава чланица. Средње државе чланице дале су део своје моћи у корист ефикасности јер су се у многим питањима могле ослонити на неслагање између тројке великих. Међутим, овај деликатни однос нарушен је одласком Велике Британије.
Лисабонски уговор увео је нови систем одлучивања квалификованом већином у Савету, који се радикално удаљава од принципа на основу којих се расподела гласова између држава чланица ЕУ вршила више од пола века. Један од главних аргумената за увођење двоструког већинског система била је релативна лакоћа његове адаптације у случају приступања нових држава чланица. Међутим, то је од почетка створило сумње да ли би до приступања Турске ЕУ, као државе са великим бројем становника, уопште могло доћи без значајне модификације таквог система. Такође, приликом његовог договарања није узета у обзир могућност напуштања ЕУ.
Влада Велике Британије је 29. марта 2017. године званично покренула поступак за повлачење из ЕУ. То је била последица референдума одржаног 23. јуна 2016. године, на којем су грађани Уједињеног Краљевства Велике Британије и Северне Ирске гласали за иступање из Европске уније. Иако је сам референдум био необавезујуће природе, он је довео до покретања процеса напуштања ЕУ према члану 50 Уговора о Европској унији.
Након повлачења Велике Британије биће врло тешко створити победничку коалицију суочену са опозицијом Немачке и Француске или Немачке и Италије. То значи да ће Европска комисија приликом припреме законодавног предлога морати још више да узме у обзир преференције три државе чланице ЕУ са највећим бројем становника, а пре свега Немачке. Као једна од могућих последица Брегзита могућа је израженија неравнотежа између пет држава чланица са највећим бројем становника.
Поред утицаја на будући правац кретања Европске уније, Брегзит ће имати и низ конкретнијих утицаја на институционалну структуру ЕУ, најмање у оквиру Комисије, далеко више у оквиру Савета, Европског савета и Европског парламента. Иако је очигледан и неспоран формални утицај који ће Брегзити имати на гласање, односно, доношење одлука у Савету, напуштање Велике Британије ће имати потенцијално далекосежније утицаје на саме односе моћи унутар Уније.
Након ступања на снагу Уговора из Лисабона, најчешћи начин доношења одлука у Савету је одлучивање квалификованом већином. Члан 16 Уговора о Европској унији каже да се тражена већина постиже ако за одлуку гласа 55% држава чланица, при чему треба да буде испуњен и други услов да је гласало најмање 15 држава чланица, и да оне представљају најмање 65% становништва Уније. У ЕУ од 28 држава чланица, 55% држава чланица значи да 16 држава чланица мора гласати за одређени предлог док у Унији од 27 чланица, то значи да најмање 15 држава мора гласати за. Исти члан Уговора доноси и правило о блокирајућој мањини: доношење одлуке може да блокира мањина коју чине најмање 4 државе чланице које представљају најмање 35% становништва Уније.
У неким случајевима, примењује се правило одлучивања ојачаном квалификованом већином (reinforced qualified majority): уместо 55% држава чланица, за одлуку је неопходно да гласа 72%. У Унији од 28 држава, 72% значи да 21 држава чланица мора гласати за док у Унији од 27 држава, 72% значи да 20 држава чланица мора гласати за. Након Брегзита можемо приметити да се моћ равномерније распоређује међу малим и великим државама чланицама у овом моделу доношења одлука.
Такође, постоје и посебна правила већинског доношења одлука. Прво посебно правило представља компромис из Јањине – процедурално правило да се гласање у пракси обуставља у случају да најмање 8 држава чланица или државе које чине најмање 19,25% становништва ЕУ (најмање 55% становништва или најмање 55% држава чланица потребних да чине мањину која блокира) укажу на своје противљење усвајању одређеног закона. Повлачење Велике Британије не мења крајњи ефекат овог правила.
За доношење већине процедуралних одлука довољна је проста већина, која се дефинише као проста већина држава чланица. У пракси је то 15, у ЕУ од 28 држава чланица и 14, у ЕУ од 27 држава чланица. Након Брегзита, све државе чланице ЕУ ће добити нешто више од 0,1% гласачке снаге када се одлука доноси простом већином.
Као што смо видели, блокирајућа мањина треба да има не само 35% становништва Уније, већ мора да садржи и најмање 4 државе чланице. Број случајева у којима критеријум 4 државе чланице може утицати на исход прилично је мали. Према подацима о броју становника из 2019. године, у ЕУ28 могуће је 31 512 477 победничких коалиција без блокирајуће мањине, а правило блокирајуће мањине додаје још 11 могућих победничких коалиција. У ЕУ27, без Велике Британије, може се формирати 18 813 556 победничких коалиција без правила блокирајуће мањине, при чему ово правило додаје свега 20 нових коалиција.
Kонкретно, 11 могућих победничких коалиција које је додало правило блокирајуће мањине у ЕУ28 представљају следеће ситуације: 1. сви без Немачке, Француске и Велике Британије; 2. сви без Немачке, Француске и Италије; 3. сви без Немачке, Француске и Шпаније; 4. сви без Немачке, Француске и Пољске; 5. сви без Немачке, Велике Британије и Италије; 6. сви без Немачке, Велике Британије и Шпаније; 7. сви без Немачке, Велике Британије и Пољске; 8. сви без Немачке, Италије и Шпаније; 9. сви без Немачке, Италије и Пољске; 10. сви без Француске, Велике Британије и Италије; 11. сви без Француске, Велике Британије и Шпаније.
Након Брегзита, јавља се 20 могућих коалиција: 1. сви без Немачке, Француске и Италије; 2. сви без Немачке, Француске и Шпаније; 3. сви без Немачке, Француске и Пољске; 4. сви без Немачке, Француске и Румуније; 5. сви без Немачке, Француске и Холандије; 6. сви без Немачке, Француске и Белгије; 7. сви без Немачке, Француске и Грчке; 8. сви без Немачке, Француске и Чешке; 9. сви без Немачке, Француске и Португалије; 10. сви без Немачке, Француске и Шведске; 11. сви без Немачке, Француске и Мађарске; 12. сви без Немачке, Француске и Аустрије; 13. сви без Немачке, Француске и Бугарске; 14. сви без Немачке, Италије и Шпаније; 15. сви без Немачке, Италије и Пољске; 16. сви без Немачке, Италије и Румуније; 17. сви без Немачке, Италије и Холандије; 18. сви без Немачке, Шпаније и Пољске; 19. сви без Француске, Италије и Шпаније; 20. сви без Француске, Италије и Пољске.
Повећање броја могућих коалиција резултат је чињенице да повлачење Велике Британије пропорционално оставља Француску и Немачку са повећаним уделом становништва (заједно чине нешто више од 33% становништва ЕУ). Тај проценат се може повећати на више од 35% кроз савезништво са другим државама ЕУ – у ствари, то може учинити било која држава чије становништво представља 2% укупног становништва Уније. Зато Брегзит у аритметичком смислу даје нешто већи значај правилу блокирајуће мањине. Познато је да правило блокирајуће мањине суштински не омета доношење одлука, већ се користи више као преговарачко средство. То значи да ће Француска можда бити несклона да изрази супротно мишљење у фази финалног гласања, али ће играти на карту потенцијалног ометања у различитим фазама преговора како би утицала на садржај усвојених законодавних аката.
Одлазак Велике Британије значи да ће државе чланице са великим уделом становништва видети како се њихова способност да формирају блокирајуће мањине повећава. Јасни победници ове промене су Француска, Немачка, Италија, Пољска и Шпанија. Француска и Немачка су нарочито постале незаобилазне у формирању блокирајућих мањина – већина могућих коалиција од 4 државе мора да укључи најмање једну од ове две највеће државе чланице ЕУ.
Иако Француска има традицију да ретко гласа против предлога, потенцијал за формирање блокирајуће мањине може бити моћан преговарачки арумент пре гласања, а самим тим и преговарачка моћ Француске може се повећати. Пре Брегзита, од свих математички могућих четворочланих блокирајућих мањина, 72% укључује Немачку, а 57% Француску. Након Брегзита, ти бројеви расту на 86%, односно 61%. Уколико се Немачка приклони било Француској или Италији у корист предлога, било би практично немогуће формирати блокирајућу мањину.
Доношење одлука у Савету врши се најчешће консензусом, чак и онда када је предвиђено одлучивање квалификованом већином. Бројке показују да је 2018. година била рекордна године у смислу броја одлука у Савету које нису донете консензусом Савету (преко 43% одлука). У пракси, правила за одлучивање квалификованом већином, а посебно праг за блокирајућу мањину, играју веома важну улогу у доношењу одлука, чак и када је на крају постигнут консензус. Током преговарачког процеса актери све време рачунају да ли постоји блокирајућа мањина. Стратегија актера варира у зависности од снаге опозиције. На пример, ако учесници знају да постоји јака блокирајућа мањина за неку одлуку, имају тенденцију да захтевају веће уступке. Свест о прагу за блокирајућу мањину је висока, од нивоа радне групе до COREPER-a (Committee of Permanent Representatives), у ретким случајевима и у самом Савету. У свакој фази процеса одлучивања, Председавајући, Комисија и Секретаријат покушавају да идентификују блокирајуће мањине и елиминишу их. На пример, када Председавајући пита: „Ко је против?“, присутни обично не кажу ништа, погледају се и чекају да ли ће неко рећи да је против. Будући да неке делегације имају упутства да, ако су једине против, не би смеле ништа да кажу да не дођу у ситуацију да буду изоловане, тек када и друге делегације кажу да су против, савет је да тада и оне изразе своје противљење.
Остави коментар