Владавина права у Пољској

Ауторка: др Јелена Тодоровић Лазић

Пољски правосудни систем подељен је у две главне гране – управно и редовно правосуђе. Врховни управни суд и 16 управних судова контролишу јавну управу. Редовно правосуђе, које је под надзором Врховног суда, састоји се од три ниова:  жалбени, регионални и окружни судови. Управно судство налази се под надзором Врховног управног суда поред кога постоје и 16 Управних судова. Судије именује председник Републике на захтев Државног судског већа. Уставни суд, који одлучује о уставности закона, састоји се од 15 судија које Сејм (доњи дом парламента) бира на мандат од 9 година. Државно судско веће је задужено за заштиту независности правосуђа. Посебно је значајна чињеница да су главни државни тужилац и министар правосуђа иста особа.

Реформе правосуђа започете су у новембру 2015. Те су реформе спроведене укључујући више од 30 закона повезаних с целокупном структуром правосудног система. Различити аспекти реформе правосуђа изазивају озбиљну забринутост у погледу владавине права, посебно независности правосуђа. На то је усмерен политички поступак из члана 7 УЕУ који је покренула Комисија а који Савет још увек разматра. Европски парламент је, такође, изразио забринутост у погледу владавине права у Пољској.

Суд ЕУ је донео 2019. две одлуке којима се потврђује да се законодавством које Комисија оспорава у контексту поступка због повреде, крши право Уније у погледу захтева који се односе на независност судија. Суд је пресудио против измена система пензионисања судија Врховног суда, које су довеле до привременог прекида мандата око трећине судија тог суда. Суд је утврдио да је пољско законодавство у супротности са правом Уније, посебно зато што не садржи довољно заштитне мере за независност правосуђа. Пољска тела већ су пре пресуде изменила национално право. Треба поменути и да су пољски судови покренули пред Судом ЕУ више од 10 претходних поступака у вези с реформом правосуђа.

Државно судско веће састоји се углавном од политички именованих чланова. Реформом правосуђа из 2018. промењен је поступак именовања судија чланова Државног судског већа. Судије чланове, који чине већину чланова Државног судског већа, сада именује Сејм, уместо њихових колега који су то претходно чинили. У новом саставу Државног судског већа нису узете у обзир препоруке Савета Европе, што је један од разлога за забринутост које је Комисија изразила у својем образложеном предлогу донесеном у складу с поступком из члана 7 УЕУ у вези са владавином права у Пољској. Међутим, Уставни суд је 25. марта 2019. донео одлуку, на захтев Државног судског већа, да је нови поступак именовања судија чланова у складу с Уставом.

Два нова судска већа Врховног суда, основана у оквиру реформе из 2018. добила су 2019. нова овлашћења. Дисциплинско веће и Веће за посебан надзор и јавне послове састављени су само од нових судија именованих на захтев новооснованог Државног судског већа. Законом од 20. децембра 2019. новом Већу за посебан надзор и јавне послове додељено је искључиво овлашћење за одлучивање о питањима повезанима с независношћу правосуђа. Тај део наведеног закона један је од елемената изнесених у поступку због повреде који је Комисија покренула 29. априла 2020. Новом Дисциплинском већу додељена је и надлежност за укидање имунитета судија када се против њих покрене кривични поступак (надлежност коју су претходно имали првостепени дисциплински судови). Бројне националне институције и Венецијанска комисија критиковале су нова овлашћења додељена овим већима.

Дисциплински систем, који је знатно измењен 2018, изазвао је забринутост у погледу недостатка одговарајућих заштитних мера за заштиту независности правосуђа због ризика од санкционисања судија због садржаја судских одлука, укључујући одлуке да се Суду ЕУ поднесе захтев за претходну одлуку. Осим тога, и даље постоји забринутост у погледу независности Дисциплинског већа Врховног суда, које је последња инстанца за дисциплинске предмете и састоји се само од судија које је изабрало новоосновано Државно судско веће. Комисија је октобра 2019. одлучила да пред Судом ЕУ оспори ове измене. Дисциплинским системом омогућује се да судије подлежу дисциплинском поступку с обзиром на садржај својих судских одлука или изјава о функционисању уставних тела у Пољској. Суд ЕУ наложио је Пољској 8. априла 2020. да одмах обустави примену националних одредаба о овлашћењима Дисциплинског већа у погледу дисциплинских предмета који се односе на судије. Законом од 20. децембра 2019. додатно је проширен појам дисциплинске повреде и повећан је ризик за независност правосуђа. То је питање елемент новог поступка због повреде који је Комисија покренула априла 2020. Нови дисциплински систем и закон од 20. децембра 2019. подстакли су судове других држава чланица да у оквиру правосудне сарадње унутар Уније доведу у питање судске гаранције пољског система.

Судије подлежу бројним новим захтевима. Законом од 20. децембра 2019. све судије у Пољској обавезују се да објаве своје личне податке, као што су чланства у удружењима, функције у непрофитним организацијама или чланства и положаји у политичким странкама пре 29. децембра 1989. Такве одредбе изазивају забринутост у погледу права на поштовање приватног живота и права на заштиту личних података како је зајамчено Повељом ЕУ о основним правима и Општом уредбом о заштити података.

Чињеница да је министар правосуђа истовремено и главни државни тужилац изазива посебну забринутост у погледу овлашћења за издавање налога у појединачним предметима и премештаја државних тужилаца. Након реформи спроведених 2016. спојени су положаји главног државног тужиоца и министра правосуђа. Министар правосуђа стога непосредно има овлашћења које су додељена највишем државном тужилаштву, укључујући овлашћење за издавање налога државним тужиоцима у одређеним случајевима. Током 2019. је у неколико наврата коришћено овлашћење главног државног тужиоца за издавање налога у појединачним предметима који су политички релевантни. Штавише, он има дискреционо право да прерасподели предмете међу државним тужиоцима, што је изазвало додатну забринутост да би политички интереси могли утицати на вођење кривичних поступака.

Финансирање правосуђа поступно се повећава од 2016. Пољска на судове троши око просека ЕУ по становнику. Што се тиче људских ресурса, бројна радна места у правосудном систему и даље су непопуњена. Напомиње се да је министар правосуђа пре промене састава Државног судског већа 2018. одложио објављивање слободних радних места на судовима, што је предуслов како би се било која особа могла пријавити на такво радно место. Народни правобранилац и представници удружења судија изразили су забринутост у том погледу, тврдећи да је недовољан број особља на судовима и даље главни узрок њихове смањене ефикасности.

Кад је посреди дигитализација правосудног система, има простора за побољшање. У односу на претходне године Пољска је омогућила јавности бољу доступност информација на интернету. Иако је постигнут одређени важан напредак, и даље постоји потреба за увођењем информатичких алата у контексту судских поступака.

У Пољској су бесплатна правна помоћ и бесплатно грађанско саветовање доступни свим особама које не могу приуштити плаћено саветовање. Планира се и поступно омогућавање бесплатне медијације.

Трајање поступака на редовним судовима близу је просека ЕУ. Међутим, 2018. је дошло до повећања процењеног времена потребног за решавање грађанских и трговачких парничних предмета и до смањења стопе решавања таквих предмета. Док се број таквих предмета смањио, повећао се број нерешених предмета. Резултати управних судова бољи су од просека ЕУ. Видљиво је благо смањење броја нових управних предмета и процењеног времена потребног за њихово решавање.

Правни и институционални оквир за борбу против корупције у великој је мери успостављен. Средишња канцеларија за борбу против корупције специјализовано је тело за борбу против корупције. Она обједињује обавештајне и полицијске функције па тако може покренути управне и кривичне поступке. Циљ планираног закона о „транспарентности јавног живота” јесте реорганизовати кључне превентивне одредбе у јединствени правни акт. У оквиру тога одређени елементи ће бити промењени, као што су тренутни системи изјава о имовинском стању и прописи о лобирању.

Пољско кривично право пружа чврст темељ за истрагу, кривичну истрагу и доношење пресуда у вези с кривичним делима корупције. Пољска има и правни оквир за спречавање корупције, са неколико правних аката којима се уређују питања етике и интегритета у јавном сектору као и обавезе објављивања у погледу имовине и сукоба интереса. Ипак, истакнут је низ разлога за забринутост, посебно у погледу сукоба интереса и објављивања података о имовини. Законом о транспарентности јавног живота настоји да измени постојећа правила о лобирању и закон о приступу информацијама од јавног значаја као и да се побољшају мере за заштиту узбуњивача.

Откривање корупције део је основних функција Средишње канцеларије за борбу против корупције, а у случајевима оправдане сумње, може спроводити кривичне истраге. У потпуности је надлежна за проверу изјава о имовинском стању и надзор одлука о јавним набавкама као и за покретање поступака за одузимање незаконито стечене имовинске користи. Ова институција има и превентивну улогу и надгледа координацију владиног програма за борбу против корупције за раздобље 2018–2020, чији општи циљеви укључују побољшање антикорупцијских прописа. Председника Канцеларије именује председник Владе на мандат од четири године. Поступак именовања и подређеност функције извршној власти изазвали су забринутост у погледу независности Средишње канцеларије за борбу против корупције и његове коначне независности од извршне власти.

Главни правни акт којим се промовише интегритет је Закон о ограничавању пословне делатности особа које обављају јавне функције, којим се забрањују одређене активности и ограничавају пословни удели и чланство у различитим одборима. Правилником о етичком оквиру јавне службе утврђују се етички стандарди за јавну управу али њиме нису обухваћене особе на највишим извршним функцијама, чије је понашање углавном уређено уставом. И министарства се у различитој мери баве интегритетом у својим редовима. GRECO је нагласио могуће користи доследније политике и препоручио израду општег плана интегритета, израду кодекса понашања са чврстим механизмима надзора и санкционисања, подизање свести о питањима интегритета.

Не постоји јединствено законодавство нити централизовани систем подношења и праћења изјава о имовинском стању. Посланици у парламенту подносе изјаве о имовинском стању у складу са законом о обављању дужности посланика Сејма и сенатора из 1996. У Закону о ограничавању пословне делатности особа које обављају јавне функције прописано је да особе на највишим извршним функцијама морају једном годишње објавити своје финансијске активности. Средишња канцеларија за борбу против корупције 2019. спровела је 90 контрола изјава о имовинском стању (69 у 2018.). Иако поздравља постојање обавеза, GRECO је изјавио да пољски систем изјава о имовинском стању треба ојачати и допунити независним и ефикасним механизмом ревизије. У том се погледу припрема нацрт закона са новим обрасцем за изјаву о имовинском стању.

Закон о лобистичким активностима у процесу израде законодавства садржава широку дефиницију лобирања те се њиме успоставља јавни регистар и одређују обавезе и санкције за нерегистроване активности. Међутим, одредбама закона појам лобирања ограничава се на поступак израде закона. GRECO је препоручио да интеракције посланика са лобистима буду транспарентније, да се уведу детаљна правила за интеракцију с лобистима.

Правни оквир у погледу медијског плурализма темељи се на уставним заштитним мерама и секторском законодавству. Уставом се гарантује независност националног тела за медије – Националног већа за радио и телевизију (KRRiT), а надлежности регулаторног тела додатно су одређене Законом о радију и телевизији из 1992. Што се тиче оквира за заштиту новинара, слобода изражавања заштићена је Уставом. Уставом се гарантује и право грађана да буду информисани о активностима јавних тела. То је право додатно уређено Законом од 6. септембра 2001. о приступу информацијама од јавног значаја.

Устав даје Националном већу за радио и телевизију (KRRiT) задатак чувања слободе говора, права на информисање и јавног интереса у радијском и телевизијском емитовању. Чланове већа именују парламент и председник Републике. Не смеју припадати политичкој странци или синдикату нити обављати јавне активности које нису у складу с достојанством њихове функције.

Пољско регулаторно тело за медије могло би да буде подложно политичком утицају. У резултатима праћења медијског плурализма наводи се средњи ризик у погледу независности и ефикасности пољског регулаторног тела за медије, а процењује се да се поступцима именовања у Национално веће за радио и телевизију није јасно ограничио ризик од политичког утицаја на медије. На пример, није наложено изборно праћење ради анализе медијског извештавања о изборним кампањама за европски и национални парламент 2019. Осим тога, као резултат реформе из 2016. неке су надлежности одузете KRRiT-у и додељене новооснованом Националном већу за медије (РМН), које је сада задужено за именовање и разрешење управних и надзорних одбора пољске телевизије (ТВП), пољског радија и пољске новинске агенције. У децембру 2016. пољски Уставни суд сматрао је да је искључење KRRiT-а из поступка именовања управе јавних медија неуставно. Пресуда још није извршена.

Правни оквир за транспарентност власништва над медијима у Пољској није једнако примењив на све медијске актере. Конкретно, не постоје посебне секторске одредбе о транспарентности власништва над информативним медијима. Због тога је процењено да је транспарентност власништва над медијима у Пољској изложена средњем ризику.

Не постоје регулаторне заштитне мере којима се ограничава политичка контрола над медијским кућама у Пољској. Такве заштитне мере односе се на правила о сукобу интереса између власника медија и владајућих странака. Ипак, власници највећих медија у Пољској нису отворено повезани с политичким странкама, а у већини информативних медија, укључујући дигиталне медије, промовишу се различита политичка становишта. Током председничке кампање 2020. владајућа коалиција позвала је на могуће законодавне промене у вези с концентрацијом медијских кућа у страном власништву. Ако се такве промене остваре, могле би утицати на медијски плурализам.

Затворска казна (у трајању од највише једне године) једна је од могућих санкција за клевету коју би починила средства масовне комуникације. Како су споменули неки представници новинара, тај је систем предмет дуготрајних критика јер би се питање клевете могло у довољној мери решити на темељу оквира грађанскоправне одговорности. У погледу сигурности новинара Платформе Савета Европе за промоцију заштите новинарства и сигурности новинара 2019. је објавила два, а 2020. шест упозорења која се односе на Пољску. Што се тиче сигурности новинара у дигиталним медијима, наводе се повремени случајеви у којима су новинари били угрожени због надзора полиције и обавештајних служби.

Постојећим правним оквиром признаје се право на приступ информацијама од јавног значаја. Међутим, било је поновљених случајева одбијања таквог приступа. Законом од 6. септембра 2001. о приступу информацијама од јавног значаја захтева се од државних тела (и других субјеката) да ставе на располагање све информације од јавног значаја. У погледу примене тог права у пракси наводе се случајеви у којима је приступ информацијама ускраћен на локалном нивоу, посебно у погледу информација о активностима локалних и регионалних власти или о планираним улагањима. Други случајеви ускраћивања информација укључују ускраћивање приступа новинарима расправама о образовним и правосудним реформама.

Пољска је представничка демократска република са изабраним председником, дводомним парламентом и Уставним судом задуженим за оцењивање уставности закона. Сејм има коначну реч за доношење одлука при доношењу закона. Председник Републике, Сенат, група од 15 посланика, Веће министара и група од најмање 100 000 грађана имају право да предложе законодавство. Независни Народни правобранилац задужен је за заштиту слобода и права особа и грађана.

У периоду 2015–2019. увелико се примењивао убрзани поступак доношења закона, а важни примери укључивали су значајне структурне реформе правосуђа. Што се тиче законодавства о реформама правосуђа, парламент је на сваки закон у просеку утрошио 18 дана. Конкретно, изражена је забринутост због убрзаног поступка који је законодавац применио у децембру 2019. за доношење контроверзних измена закона̂ о правосуђу. Врховни суд утврдио је да се тиме крше правила доброг законодавства. Треба напоменути да су јавна саветовања обавезна само у случају законодавног предлога Већа министара, а правосудне реформе покренули су посланици у парламенту па саветовање није потребно.

Влада је 20. марта 2020. прогласила стање епидемије ради суочавања с пандемијом. Актери су изразили забринутост због мера уведених у том контексту с обзиром на њихов утицај на основна права и председничке изборе. Одређене мере донесене ради сузбијања учинака стања епидемије негативно утичу на мандате одређених државних тела, укључујући Канцеларију за електронске комуникације.

Нова кретања негативно утичу на простор за деловање цивилног друштва. Пољска има широко и динамично цивилно друштво. Међутим, развој догађаја показао је да су невладине организације које су критичне према неким владиним политикама на мети неповољних изјава представника јавних тела. Актери су изразили забринутост због чињенице да су чланови владе недавно предложили законодавство којим ће се невладине организације обавезати на објављивање примљених страних субвенција, а под одређеним би се условима невладине организације сматрале „инострано основанима”. Деловања владе усмерена на ЛГБТ групе, укључујући привођење неких представника група и кампање блаћења које се спроводе против тих група, изазивају забринутост.

Народни правобранилац има важну улогу у одбрани владавине права. У новембру 2017. добио је поново статус акредитације А Глобалног савеза националних институција за људска права у оквиру УН-а (GANHRI). GANHRI је нагласио потребу за осигуравањем одговарајућег финансирања како би се правобраниоцу омогућило да ефикасно извршава свој мандат. Правобранилац је издао низ мишљења о новом законодавству, и о реформама које утичу на функционисање правосуђа. Он редовно интервенише како би пружио подршку појединцима у предметима који се односе на могуће повреде основних права. Од 2016. суочава се са критикама владајуће политичке већине и личним нападима у одређеним медијским кућама.